Экономический стержень федерализма

Президент РФ в Бюджетном послании Федеральному Собранию поставил задачу "снизить иждивенческие настроения регионов и повысить их мотивацию к развитию собственной налоговой базы". Проблемы, возникающие при формировании межбюджетных отношений, и их оптимальное решение обсуждают председатель и заместитель председателя Комитета Совета Федерации РФ по бюджету Евгений Бушмин и Вячеслав Новиков

Корр.: А что, собственно, вообще понимается под межбюджетными отношениями и почему именно сейчас их совершенствованию нужно уделять повышенное внимание?
Е.Бушмин: Строго говоря, межбюджетные отношения - это система распределения доходных источников, собираемых в стране, между бюджетами различных уровней. Она призвана обеспечить выполнение расходных полномочий на каждом из них. Понятно, что ни при каких условиях эти отношения не должны сводиться к банальному попрошайничеству и "распиливанию" бюджетных средств. И для того чтобы выстраивать здесь государственную политику, для начала нужно понять, в каком государстве мы хотим жить: в федеративном или унитарном. Впрочем, унитарное государство для России едва ли возможно хотя бы в силу ее размеров, различных природно-климатических условий и культурных традиций.

Например, Таймыр и Краснодарский край. На Таймыре земля - это среда обитания, своего рода квартира, а в Краснодарском крае - средство производства (всем известная "житница России"). Можно, конечно, возразить, что Россия прекрасно жила под властью царя-батюшки и в федерации не нуждалась. Но и монархической России приходилось мириться с существованием автономий - Польши, Финляндии, Хивинского и Бухарского ханств. А также постоянно бороться с восстаниями, возникавшими на местах из-за их стремления к самоопределению, - в той же Сибири, например. То есть для России федеративное государственное устройство предопределено природой и историей.

В.Новиков: Федеративное государство может строиться только там, где есть четкое разделение полномочий между центром и субъектами Федерации. Оно невозможно без соответствующих финансовых ресурсов, потому что субъектам нельзя вменять обязанности, не наделяя их при этом правами. Бюджетный федерализм - та основа, без которой невозможно построение федеративного государства. И если не заниматься этим всерьез, то возникает ощущение, что на деле мы лишь говорим о федеративном государстве, а строим… унитарное. Пока есть все основания утверждать, что серьезно как бюджетным федерализмом, так и построением федеративного государства у нас никто не занимается.

Корр.: Неужели до сих пор нет необходимой законодательной базы? Строим-строим - и все без генплана?
Е.Бушмин: В декларациях недостатка нет, но есть видимое противоречие между заявленными целями и реализуемой политикой. Так, за последние годы был принят целый ряд законов - №95ФЗ, 122ФЗ, 131ФЗ, которыми за регионами были закреплены определенные полномочия.

Исходили при этом вроде бы из логики статьи 72 Конституции РФ, которая определяет предметы совместного ведения РФ и субъектов Федерации. Только если раньше по этим вопросам Федерация принимала основы законодательства, а субъекты осуществляли регулирование в соответствии с описанными полномочиями, принимая закон по каждому направлению, то теперь произошло разделение по каждому из пунктов. Например, муниципалитеты стали полностью отвечать за тепло-, водо- и электроснабжение. Парадокс в том, что никаких рычагов воздействия у муниципалитетов нет. Все объекты, осуществляющие эти снабжения, принадлежат хозяйствующим субъектам. В ряде случаев собственники - муниципальные предприятия, но особой роли это не играет. Регулирование тарифов частично осуществляет Федеральная служба по тарифам, а частично - региональные энергетические комиссии. Этот пример наглядно показывает, что сам процесс закрепления полномочий уже неоднозначен. Но тем не менее он произошел, и полномочия были закреплены.

В.Новиков: Нужно было бы определить для каждого региона расходы на исполнение этих полномочий исходя из установленных нормативов. Но в России до сих пор нет таких нормативов. Уже 14 лет стоит вопрос о том, что нужно определить хотя бы нормативы по минимальной бюджетной обеспеченности. Это необходимо для того, чтобы видеть, какой минимум денежных средств нужен на одного человека для расчета минимального бюджета муниципального образования, региона. Но это не устраивает главное финансовое ведомство страны: если сделать реальные расчеты, то выяснится, что население фактически живет в нищете, денег не хватает ни на что. И расходные полномочия регионов и муниципалитетов посчитаны с определенной долей приблизительности.

Корр.: Но полномочия-то есть, от этого никуда не денешься…
В.Новиков: Надо решать, с помощью каких доходных источников можно их обеспечить. Один из этих источников - налоги. Но только налоговых доходов недостаточно для обеспечения жизнедеятельности региона или муниципалитета. Ведь субъекты в России слишком различны - и по числу жителей, и по их составу, и по отраслевой структуре производства. Есть, например, город, бюджетообразующий для своего региона, и есть деревня, в которой три десятка жителей живут натуральным хозяйством. Даже оставив этой деревне все налоговые поступления, нельзя обеспечить ни функционирования фельдшерского пункта, ни электроснабжения. Поэтому возникает необходимость в выравнивании бюджетной обеспеченности регионов, межбюджетных трансфертах.

Е.Бушмин: Кстати, федеральный центр при закреплении за регионами доходных источников не просто пошел эмпирическим путем, но и применял весьма специфические методы. Когда перераспределялись полномочия, не было учтено, что по ряду позиций изначально шло недофинансирование. Так, по оценкам Института экономики города, только недофинансирование местного самоуправления достигало 40%. Когда делили полномочия и доходные источники, об этом не вспомнили, а доходы перераспределили только под переданные полномочия. Когда заработную плату передавали с муниципального уровня на уровень субъекта, то доходные источники под это у муниципалитетов забирали. А вот то, что по некоторым полномочиям денег не было никогда, учтено не было.

В.Новиков: Вернемся к доходным источникам. Распределение и налогов, и трансфертов вызывает у регионов серьезные нарекания. Хорошо известен лозунг "Один налог - один бюджет". И так же хорошо известно, что без регулирующих налогов ни в одной экономике обойтись нельзя. Но некоторым странам удается свести число регулирующих налогов к минимуму. Например, в Германии баланс между бюджетной обеспеченностью земель достигается всего одним регулирующим налогом. Его распределение ежегодно устанавливается канцлером Германии совместно с премьер-министрами земель. И если какую-то из земель политика федерального центра не устраивает, это приносит лишнюю популярность правительству этой земли. У нас ни один глава региона не пойдет на конфликт с правительством - это может привести к печальным последствиям для субъекта Федерации: де-факто все наши регионы признают свою зависимость от федерального центра.

Е.Бушмин: И эта зависимость растет из года в год! Ежегодно принимаются законы, изменяющие доходную базу как федерального, так и региональных бюджетов. Речь в первую очередь идет о поправках в Налоговый кодекс. И с завидным постоянством у регионов отбираются налоговые источники доходов. Например, в 2007 году общая сумма выпадающих доходов субъектов Федерации составит 34,9 млрд. рублей. При этом львиная доля (больше 31 млрд.) приходится на изменения по налогу на прибыль: организации смогут учитывать убытки предыдущего года в полном объеме, а также относить на расходы свои затраты на НИОКР в течение одного, а не двух лет.

Корр.: Неужели в финансовом отношении регионы так бесправны?
Е.Бушмин: В программе бюджетного федерализма на период до 2009 года прямо сказано, что федеральный центр не может изменять доходную или расходную базу субъектов без соответствующей компенсации. Однако не сказано, какой характер должна носить компенсация. На протяжении нескольких лет у регионов изымают налоговые источники доходов, а компенсации по большей части предоставляют в виде трансфертов. Казалось бы, и то и другое - деньги. Но есть нюанс: трансферты выделяются на год, а "отъем" налоговых доходов происходит навсегда. Буквально через год о том, что когда-то у регионов были выпадающие доходы, все благополучно забывают.

В результате, по подсчетам Счетной палаты, с 2002 по 2006 год общее изъятие из доходной части бюджетов субъектов РФ составило около 600 млрд. рублей. Нельзя сказать, что у региональных бюджетов не было дополнительных налоговых доходов. Но их сумма равна 52 млрд. рублей, что несопоставимо с объемами налоговых изъятий.

Раньше, кстати, федеральный центр действовал по-другому. Так, в 2003 году при подготовке бюджета на 2004 год отмену оборотных налогов (на пользователей автодорог и на владельцев транспортных средств), поступавших в бюджеты субъектов Федерации, компенсировали с помощью налоговых источников. Правда в меньшем объеме, чем это было нужно, но тогда регионы все-таки получили дополнительные 1,5% налога на прибыль, 60% акцизов на нефтепродукты. Но уже на следующий год эти 1,5% налога на прибыль вернулись федеральному центру. Объяснение этому факту очень простое. В то время ставка ЕСН снижалась на 10 процентных пунктов, в Минфине мгновенно сообразили, что у бюджетных учреждений в субъектах Федерации уменьшатся расходы на уплату этого налога. Значит, у регионов останутся лишние деньги, которые нужно отобрать.

Ну а впоследствии произошел переход к замене налоговых источников доходов трансфертами. Все делалось под лозунгом "на благо регионов", а на деле выходило совсем наоборот. Например, акцизы на табак было решено сконцентрировать на федеральном уровне именно из-за того, что поступления от этого налога неравномерно распределены между субъектами Федерации. Естественно, у тех регионов, в бюджеты которых поступали акцизы, образовались выпадающие доходы, и возник вопрос об их компенсации. Были выделены трансферты, но при этом в Правительстве решили, что компенсаций достойны только те регионы, у которых табачные акцизы давали больше 1% доходной базы бюджета.

Корр.: Известно, Минфин "лишних" денег не любит. Но ведь и его деятельность можно контролировать, поправлять?
В.Новиков: Все попытки воздействия на федеральном уровне встречаются ярыми возражениями со стороны главного финансового ведомства страны, специалисты которого заявляют: об этом говорить некорректно, потому что налоговая база регионов растет из года в год и в виде налогов субъекты получают больше чем достаточно. Но, во-первых, налоговая база растет не только у регионов, но и у Федерации, а во-вторых, у субъектов она растет, скорее, не благодаря, а вопреки.

Логика должна быть простой: поделены полномочия, под них распределены доходы. После этого центр не должен залезать в региональный карман ни при каких условиях. У нас же наблюдается прямо противоположная картина: при профицитном бюджете и огромном стабилизационном фонде у субъектов Федерации банально "приворовывают" деньги всеми возможными способами.

По-другому действия Правительства назвать невозможно. Например, с федерального уровня управлению исполнения наказаний (УИН) предоставляются льготы по земельному налогу и по налогу на имущество. Это элементарное перекладывание денег из кармана региона в карман Федерации, потому что именно центр обязан финансировать всю систему УИН, включая выделение средств на уплату этих налогов. Другой пример - компаниям разрешается учитывать при налогообложении прибыли затраты на выкуп земли. Но это налог на прибыль, а значит, любая льгота приводит к выпадающим доходам субъектов. Или вот в 2002-2003 годах дали льготы по налогу на имущество по мобилизационным мощностям. Причем по всем, а не только законсервированным. Перечень мощностей утверждается Правительством, и оно в 2004 году задним числом утвердило на эти годы в качестве мобилизационных мощностей для энергетики абсолютно все имущество. В результате это приведет к многомиллиардным потерям доходов по всей стране: во многих регионах энергетики сначала налог уплатили, а сейчас обратились с требованием вернуть. Но, если решение, приведшее к выпадающим доходам, принимает федеральный законодатель, он их и должен компенсировать.

Средства у регионов забирают не только напрямую, но и латентными, скрытыми, способами. К примеру, принимается решение об обеспечении какой-то категории детей бесплатными учебниками. Но при этом не учитывается, что это влечет дополнительные расходы субъектов РФ - все образование находится в их ведении. Последствия для субъектов никто не просчитывает, в финансово-экономическом обосновании законов главная фраза обычно - "принятие закона не потребует дополнительных расходов федерального бюджета".

Денег у Федерации больше чем достаточно. Несмотря на то, что в настоящее время после распределения трансфертов регионы получают 51%, территории гораздо беднее. Это напрямую связано со структурой их доходов. Собственно региональные налоги дают не более 5% доходов региональных бюджетов. Все остальное субъекты РФ получают за счет федеральных налогов (например, в их бюджеты поступает налог на доходы физических лиц, часть налога на прибыль и т.п.) и межбюджетных трансфертов. Понятно, что за свои налоговые источники доходов они, что называется, держатся обеими руками. И налогоплательщики предпочитают лоббировать свои интересы в Госдуме РФ, а не связываться с властями субъектов, даже когда речь идет о региональных налогах - на имущество - или местных налогах - земельном, например.

Теперь о том, что касается трансфертов. Мало того, что они распределяются каждый год, что обусловливает некую неустойчивость финансового положения регионов. Отдельного внимания заслуживает и то, какие методы применяются при распределении трансфертов. Только сейчас начали делаться попытки создания такой методики распределения трансфертов, которая бы стимулировала территории к росту налоговой базы. А все те 15 лет, которые прошли с момента перехода страны к рыночной экономике, у регионов не было стимулов к собственной финансовой самостоятельности. И многие территории научились извлекать из этого определенную выгоду.

Так, в свое время разъединение Красноярского края началось с перехода Эвенкии и Хакасии на самостоятельные бюджеты. Потому что Эвенкии, например, проще было рассказать о своей тяжкой жизни - морозах под минус 60, медведях на улицах и т.п. - в Москве и получить вожделенные 400 млн., чем "выбить" их из краевого руководства. Проблема была в том, что краевой бюджет при его больших объемах постоянно "урезался" центром. И в том же самом Красноярском крае с 1999го и вплоть до 2003 года на полном серьезе рассматривался вопрос о том, а нужно ли ему оставаться регионом-донором? Ведь в российских условиях быть донором весьма обременительно. Например, для повышения зарплат деньги донор должен изыскивать сам, а для дотационной территории их бы выделили с федерального уровня.

Е.Бушмин: По стратегическим основаниям территории все же лучше быть донором. Это обеспечивает уважительное отношение со стороны западных инвесторов, территории присваивается приличный рейтинг при заимствовании на западных рынках, и самое главное - наличие финансовой базы дает региональной власти самостоятельность при принятии решений.

Поэтому, если мы действительно хотим жить в федеративном государстве, финансовая самостоятельность регионов должна поощряться Правительством. Пока у нас этого нет. Ведь, если разобраться, "отъем" налоговых источников доходов в первую очередь бьет по территориям с более высоким экономическим потенциалом. То есть сейчас за счет неграмотно организованной "уравниловки" богатых делают бедными. И, соответственно, зависимыми от федерального центра. Это плохая стратегия. Поэтому первый шаг со стороны Правительства должен быть очень простым - нужно перестать грабить территории. А для урегулирования бюджетной обеспеченности регионов применять стимулирующие, а не развращающие методики. Для развития регионов нужны четкие правила игры.

Федеральному центру просто необходимо поступиться своей финансовой властью. Попытки с помощью бюджетной политики сделать основным вектором строительство унитарного государства приведут к тому, что Россия опять окажется перед испытанием на прочность. Регионам нужна экономическая свобода, то есть де-факто экономическая децентрализация.

Екатерина Аккерман

Журнал «Экономика России: ХХI век» № 22