Региональная энергетическая политика

В 2005 году российская экономика продолжала развиваться с опережением прогнозных оценок, положенных в основу утвержденной Правительством РФ Энергетической стратегии России на период до 2020 года

Темп роста ВВП страны в 2005 г. по сравнению с 2004 г. составил 6,4% против 5,3% по оптимистическому варианту Энергетической стратегии России на период до 2020 г. (ЭС-2020). Несмотря на такое опережающее прогнозы развитие экономики, ТЭК полностью удовлетворял спрос на топливно-энергетические ресурсы внутреннего рынка страны и систематически наращивал экспорт энергоносителей.

Доля отраслей ТЭК в объеме ВВП за 2005 г. составила 30,9% (в 2004 г. - 29,6 %); доля ТЭК в экспорте - 62,8% (в 2004 г. - 56,5 %); доля отраслей ТЭК в налоговых поступлениях в бюджетную систему с учетом таможенных платежей составила 57,9% (в 2004 г. - 41,2%). Правда, следует заметить, что эти цифры, кроме оценки вклада ТЭК, свидетельствуют и о недостаточных темпах развития несырьевых отраслей экономики.

Добыча нефти с газовым конденсатом за 2005 г. составила 469,6 млн. т (рост к уровню 2004 г. 2,2%).

Объем первичной переработки нефтяного сырья за 2005 г. составил 207,4 млн. т (рост к уровню 2004 г. 6,2% - существенно выше темпов прироста добычи), при некотором увеличении глубины переработки. Обеспечение нефтепродуктами основных потребителей Российской Федерации осуществлялось по утвержденным Росэнерго и Россельхозом (для сельхозтоваропроизводителей) рекомендуемым объемам и заключенным договорам. По сравнению с 2004 г. значительно возросли объемы экспортных поставок основных нефтепродуктов (в отличие от снизившихся объемов экспорта нефти).

Добыча газа за 2005 г. составила 638,3 млрд. куб. м (рост к уровню 2004 г. 0,9%). Вырос почти на 10% экспорт газа в страны дальнего зарубежья и Балтии - при уменьшении его поставок газа странам СНГ. В 2005 году введено свыше 1,6 тыс. км магистральных газопроводов и отводов.

Наибольший рост добычи (5,4%) достигнут в 2005 г. в угольной отрасли: годовой объем добычи угля составил примерно 300 млн. т - при этом опережающим темпом росла добыча экономичным открытым способом. Увеличился объем инвестиций в угольную отрасль; на 18,9 млн. т выросли мощности угледобывающих предприятий. Экспорт российского угля в 2005 году превысил 80 млн. тонн, увеличившись за последние 7 лет более чем в 3 раза.

Выработка электроэнергии в 2005 г. составила 952 млрд. кВтч (рост к уровню 2004 г. 2,2%) - при опережающем росте ее выработки на АЭС.

Осуществляется находящаяся в разных стадиях реализация крупных инвестиционных проектов - введены в промышленную эксплуатацию первый блок Калининградской ТЭЦ- 2 установленной мощностью 450 МВт, а также 4-й гидроагрегат Бурейской ГЭС мощностью 335 МВт - что положительно скажется на надежности энергоснабжения регионов Дальнего Востока; инвестиционные программы РАО ЕЭС и ФСК предусматривают достройку Бурейской ГЭС, Зеленчукских ГЭС, Ингушской ГРЭС, Ирганайской ГЭС и др.; подготовлен и прошел государственную экспертизу проект строительства нефтепроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан", начато ее строительство; в I полугодии 2006 г. мощность Балтийской трубопроводной системы увеличена до 65 млн. т нефти в год; во II полугодии будет завершено обоснование инвестиций в строительство нефтепроводной системы "Харьяга - Индига"; начато проектирование и строительство Северо-Европейского газопровода, который даст России прямой выход на Европейский рынок.

Вместе с тем, в экономике и в ТЭКе все еще существует целый ряд проблем, важнейшими из которых являются следующие.

Во-первых, сохраняющийся энергорасточительный характер российской экономики (расчетный потенциал энергосбережения - примерно 35-40% существующего годового потребления энергии); неразработанность необходимых законодательных норм и программных ориентиров (не принята новая редакция закона "Об энергосбережении"; лишь в стадии подготовки находится новая федеральная целевая программа "Энергоэффективная экономика" и др.).

Во-вторых, недостаточный объем инвестируемых в энергетику страны средств (по оценке, в 2004 г. в электроэнергетике - 60% от необходимых, по ТЭК в целом - 72%) - и, как следствие, необходимость продления ресурса используемого оборудования, что приводит к росту износа основных фондов отраслей ТЭК (в электроэнергетике и газовой отрасли - до 58%); увеличивающееся технологическое отставание; ухудшение состояния отраслевой науки.

Несовершенство законодательства и правоприменительной практики в вопросах создания необходимого инвестиционного климата (в частности, не приняты законы "О трубопроводном транспорте", "О защите конкуренции"), прозрачных и эффективных механизмов регулирования правовых, экономических и организационных отношений в данной сфере.

В-третьих, многолетнее отставание приростов разведанных геологических запасов углеводородов от объемов их добычи (по оценке, в 2005 г. коэффициент воспроизводства запасов в нефтяной отрасли составил примерно 0,7; в газовой - около 1); несовершенство российского законодательства и правоприменительной практики в сфере недропользования (в т. ч. до сих пор не принята новая редакция закона "О недрах").

Эти проблемы - в том числе в связи со спецификой (капиталоемкостью и инерционностью) ТЭК - носят долгосрочный характер и должны

решаться в первую очередь в рамках долгосрочной государственной энергетической политики. При этом главным руководящим документом является, естественно, ЭС-2020. Необходимо лишь подчеркнуть, что Энергетическая стратегия - это, во-первых, идеология и, во-вторых, - цифры. Цифры, которые существенно зависят от внешних макроэкономических условий, являются ориентировочными и могут пересматриваться, а вот идеология, предусматривающая постепенную либерализацию рынков - для внутреннего и внешнего мира - должна отличаться долгосрочной устойчивостью.

Минпромэнерго России регулярно осуществляет мониторинг процесса реализации ЭС-2020 и готовит ежегодный доклад в Правительство, используемый в том числе при подготовке плана действий Правительства на очередной период.

Основные составляющие государственной энергетической политики - это, прежде всего, недропользование и управление государственным фондом недр, развитие внутренних топливно-энергетических рынков, формирование рационального топливно-энергетического баланса, региональная и внешняя энергетическая политика, социальная, научно-техническая и инновационная политика в энергетическом секторе.

Основные механизмы государственного регулирования в сфере топливно-энергетического комплекса предусматривают:

- меры по созданию рациональной рыночной среды (включая согласованное тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное регулирование и институциональные преобразования в ТЭК);
- повышение эффективности управления государственной собственностью;
- введение системы перспективных технических регламентов, национальных стандартов и норм, повышающих управляемость процесса развития энергетики и стимулирующих энергосбережение;
- стимулирование и поддержку стратегических инициатив хозяйствующих субъектов в инвестиционной, инновационной и энергосберегающей сферах.

Указанные механизмы имеют непосредственное отношение к решению проблем регионального энергетического развития, поэтому имеет смысл кратко остановиться на том, что делалось и делается по разработке и реализации соответствующих мероприятий.

Создание рациональной рыночной среды
Нефтегазовый комплекс:
- подготовлен и внесен в Государственную Думу проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 5 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации" и в статью 342 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", предусматривающий применение понижающих коэффициентов относительно действующей единой ставки налога на добычу полезных ископаемых - НДПИ (для начального периода добычи на новых месторождениях - коэффициент "0" и понижающие коэффициенты для месторождений с высокой выработанностью извлекаемых запасов);
- планируется принятие разработанного ФАС России проекта федерального закона "О защите конкуренции" и проекта федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" в части ужесточения санкций за нарушение антимонопольного законодательства;
- введен акциз на прямогонный бензин в размере ставки акциза на автомобильный бензин с октановым числом до "80" включительно;
- предлагается введение с 2008 г. регрессивной шкалы акциза на нефтепродукты, при которой улучшение качества топлива скажется на уменьшении ставки акциза;
- отменен налог на добавленную стоимость при экспорте нефти, включая газовый конденсат, и природного газа в страны СНГ;
- начата разработка предложений по дифференциации ставки НДПИ в отношении газа - создана рабочая группа с участием заинтересованных федеральных органов, ОАО "Газпром", Российского газового общества, независимых газодобывающих предприятий и научных организаций;
- начата работа по организации торговли нефтепродуктами на аукционной основе, в первую очередь для поставок на госнужды и нужды субъектов естественных монополий.

Угольная промышленность:
- утвержден Порядок финансирования мероприятий по реструктуризации угольной промышленности;
- утверждены Правила предоставления субвенций на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков;
- утверждена методика определения норм выдачи бесплатного пайкового угля для бытовых нужд;
- начата разработка механизма дифференциации НДПИ в отношении угля (утверждение планируется на 2007 г.);
- начата разработка предложений по установлению новых ж/д тарифов в зависимости от направлений поддержки экспорта продукции российских углепроизводителей.

Электроэнергетика:
- утверждена новая редакция Плана мероприятий по реформированию электроэнергетики на 2005-2006 гг., в соответствии с которым:
- внесены изменения в Федеральный закон "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период";
- подготовлен и согласован с заинтересованными министерствами проект постановления Правительства РФ "Об утверждении правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики";
- принято Постановление Правительства РФ "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по продаже электрической энергии гражданам";
- разработан проект постановления Правительства РФ "О внесении изменений и дополнений в некоторые правовые акты, определяющие функционирование оптового рынка электрической энергии" в части введения системы двухсторонних договоров.

Перспективные нормы, стандарты и регламенты
Перспективные нормы, стандарты и регламенты:
- утверждена Программа разработки технических регламентов;
- разработан и внесен в Правительство проект специального технического регламента (далее - СТР) "О безопасности низковольтного оборудования";
- разработан и готовится к внесению в Правительство проект СТР "О требованиях к бензинам, дизельному топливу и другим горюче-смазочным материалам", предусматривающий введение двух классов автобензинов, соответствующих стандартам качества Евро-2 и Евро-4, а также трех классов дизельных топлив, соответствующих Евро-2, 3 и 4;
- проведены конкурсы, осуществлен выбор головных исполнителей и начата работа по пяти СТР, касающимся нефтегазовой отрасли, а также по десяти СТР, касающимся электроэнергетики;
- дополнительно внесены 12 СТР (6 по электроэнергетике, 5 по нефтегазовой, и 1 - по угольной отрасли) в проект распоряжения Правительства Российской Федерации по корректировке и уточнению Программы разработки технических регламентов на 2006 год;
- утверждены нормативные документы по рассмотрению материалов по расчетам и обоснованию нормативов удельных расходов топлива на отпущенную электрическую и тепловую энергию от тепловых электростанций и котельных, запасов топлива на тепловых электростанциях, технологических потерь при передаче тепловой энергии, технологических потерь электроэнергии при ее передаче по электрическим сетям, и подготовке материалов на их утверждение.

Поддержка стратегических инициатив
Поддержка осуществляется прежде всего на основе реализации крупных региональных программ и проектов.

Программа создания в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке единой системы добычи, транспортировки газа и газоснабжения с учетом возможного экспорта газа на рынки Китая и других стран АТР разрабатывается в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.07.2002 № 975-р.

Для доработки Программы при Минпромэнерго России образована межведомственная рабочая группа, куда входят представители заинтересованных министерств и ведомств, крупнейших нефтегазовых компаний России, а также независимые эксперты. В настоящее время произведена оценка минерально-сырьевой базы и добычных возможностей региона, определены параметры прогноза спроса на газ на внутреннем и внешних рынках, подготовлена принципиальная схема развития газотранспортной системы региона.

Реализация программы позволит существенно увеличить ВРП региона; довести добычу газа к 2015 г. примерно до 90 млрд. куб. м, а к 2020 г. - до 125 млрд. куб. м; обеспечить значительные поступления в бюджет (по оценке, более 80 млрд. долл. за весь период реализации Программы).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.12.2004 №1737-р принято решение о строительстве трубопроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан" (ВСТО).

В течение 2005 г. в рамках работы по проектированию и строительству системы ВСТО были определены основные этапы строительства системы, подготовлена и принята Программа геологического изучения и представления в пользование месторождений углеводородного сырья Восточной Сибири, подготовлено ТЭО первого пускового комплекса системы (Тайшет-Сковородино). В 2006 г., после окончания государственной экспертизы проекта ТЭО, начато строительства первого пускового комплекса системы.

Строительство системы ВСТО позволит диверсифицировать маршруты поставок российской нефти, постепенно вовлекая в разработку ресурсы месторождений Восточной Сибири и Республики Саха (Якутия). В 2015 г. добыча нефти в регионе составит до 37 млн. т, а к 2020 г. до 56 млн. т.

Во исполнение поручений Президента Российской Федерации от 06.01.2004 № Пр-20 и Правительства Российской Федерации от 09.01.2004 г. № МК-П9-153 и от 07.02.2004 г. №ХВ-П9-1072. Минпромэнерго России в 2005 г. подготовлена Программа комплексного освоения ресурсов углеводородного сырья Северо-Западного региона России на период до 2020 года.

В программе проведена оценка сырьевой базы и добычных возможностей региона, спроса на углеводородное сырье, рассмотрены системы транспортировки и переработки нефти и газа.

Реализация положений программы позволит к 2015 г. добывать в регионе до 62 млн. т нефти и газового конденсата и до 12 млрд. куб. м газа.

Подготовлен проект Комплексной стратегии изучения и освоения нефтегазового потенциала континентального шельфа Российской Федерации до 2020 г. и плана действий по ее реализации.

С целью поддержки стратегических инициатив осуществляются меры экономического стимулирования:

- отмена вывозной таможенной пошлины на сжиженный природный газ;
- отмена пошлины на импортное технологическое оборудование, не производимое в Российской Федерации (в том числе на оборудование для реконструкции НПЗ и горнотранспортное оборудование, не производящееся в России);
- государственное субсидирование процентных ставок по кредитам коммерческих организаций для реализации приоритетных инвестиционных проектов в угольной отрасли и для экспорта продукции машиностроения (в том числе энергетического).

Внесены изменения в Лесной, Водный и Земельный кодексы с целью упрощения процедуры оформления правовых актов.

Очень важно, что вся эта деятельность - и нормативная, и по поддержке стратегических инициатив, направлена на создание единого экономического пространства в энергетической сфере путем развития межрегиональных рынков энергоресурсов и транс- портной инфраструктуры; на оптимизацию территориальной структуры производства и потребления топливно-энергетических ресурсов - что является целями региональной энергетической политики.

Минпромэнерго России предпринимает целый ряд мер по решению сформулированных в ЭС-2020 задач региональной энергетической политики, включая, в частности, следующее.

Во-первых, с целью осуществления совместных действий федерального и регионального уровней в сфере энергосбережения, в соответствии с Планом законопроектной деятельности завершена подготовка закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об энергосбережении"; подготовлена концепция новой ФЦП "Энергоэффективная экономика", целью которой является эффективное использование энергетического потенциала России для роста конкурентоспособности российской экономики, повышения уровня жизни населения.

Во-вторых, совершенствуется тарифная политика - по субъектам естественных монополий и, прежде всего, в электроэнергетике, на базе утверждения упомянутых выше нормативов.

В-третьих, с участием региональных органов власти осуществляется разработка и реализация программ санации убыточных предприятий ТЭК - завершается программа реструктуризации угольной отрасли, а также осуществляется развитие социальной инфра- структуры и коммунально-бытовой сферы на долевой основе с производственными структурами ТЭК, в частности, осуществляемые совместно с ОАО "Газпром" программы газификации регионов.

В-четвертых, осуществляется приоритетное развитие энергетики в регионах с высокой стоимостью энергоресурсов (Дальний Восток, Забайкалье, Северный Кавказ, Калининградская область и др.) - что предусматривают инвестиционные программы РАО ЕЭС и ФСК.

И, наконец, с целью повышения надежности регионального энергообеспечения и модернизации теплового хозяйства с учетом реформирования электроэнергетики и ЖКХ - приказом Минпромэнерго России от 23.06.2005 № 195 был утвержден План мероприятий и комплекс мер по повышению надежности и устойчивости функционирования Единой национальной энергосистемы России. Разработка плана осуществлялась совместно с МЧС России, МВД России, Минобороны России, Минрегионом России, Ростехнадзором, Росатомом, Росэнерго и ОАО РАО "ЕЭС России". Согласованный комплекс мер включает в себя: корпоративные меры субъектов электроэнергетики; меры государственного регулирования в электроэнергетике и в отраслях-потребителях; меры государственного надзора, контроля и защиты объектов электроэнергетики от несанкционированного воздействия. План мероприятий активно выполняется, Минпромэнерго России осуществляет постоянный мониторинг его реализации. Выполнена и продолжает выполняться большая работа по обеспечению топливно-энергетическими ресурсами населения и отраслей экономики в период похолоданий, связанная в том числе с введением в действие так называемого "графика 1".

Налаживание взаимодействия федерального и регионального уровней в сфере ТЭК требует разработки эффективных региональных энергетических программ, создания системы регулярной оценки перспективных топливно-энергетических балансов (в том числе - региональных). С этой целью подготовлен и в ближайшее время будет выпущен приказ Минпромэнерго России "Об организации работы по формированию балансов основных видов топлива, нефтепродуктов и сжиженных углеводородных газов". Обобщается опыт разработки и реализации региональных энергетических программ, на основе которого мы предполагаем подготовить новую методику их разработки для последующего использования в регионах.

В заключение хочу подчеркнуть, что залог успеха нашей деятельности - активное участие регионов в разработке и реализации всех важнейших мероприятий государственной энергетической политики, непосредственно затрагивающих региональные интересы.

Журнал «Экономика России: ХХI век» № 21