Реформа МПС: насущная необходимость

В самые трудные, переломные моменты в жизни нашего государства железные дороги были опорой экономике страны. Так, в последние годы снижение железнодорожных тарифов серьезно способствовало росту промышленного производства в России. В целом за 1997–1999 годы средний уровень тарифов на грузовые железнодорожные перевозки был снижен более чем на 14% — при том что оптовые цены за этот период выросли в 2,2 раза. Эти меры позволили уменьшить совокупную транспортную составляющую в конечной стоимости промышленной продукции для потребителей на 40%.

Во многом именно необходимость снижения стоимости железнодорожных перевозок стала основным аргументом в пользу принятия Правительством Российской Федерации в 1998 году Концепции структурной реформы федерального железнодорожного транспорта. Однако проведенный в этом году анализ показал, что реформирование отрасли следует проводить еще более решительно и радикально, чем предполагалось прежде. Если затянуть с осуществлением назревших преобразований или вести их робко, непоследовательно, то через несколько лет отрасль неминуемо столкнется с весьма серьезными проблемами.

РЕФОРМА МПС: ЗАПРЕТИТЬ НЕЛЬЗЯ. РАЗРЕШИТЬ

В результате реализации первого этапа структурных преобразований, предусмотренных Концепцией, и внутриотраслевой деятельности по уменьшению эксплуатационных расходов была достигнута основная цель проводимых в последние три года реформ — снижение совокупных народно-хозяйственных затрат на перевозки железнодорожным транспортом. В 1999 году погрузка грузов выросла на 13,5%, грузооборот — на 17,7%, пассажирооборот — на 11,5% по сравнению с предыдущим годом. Эти тенденции сохранились и в первом полугодии 2000 года. По сравнению с аналогичным периодом 1999 года погрузка увеличилась на 14,9%, грузооборот — на 17,9%, пассажирооборот вырос на 25,9 %. Однако нельзя сбрасывать со счетов, что старение основных фондов железнодорожного транспорта неуклонно нарастает. За период с 1993 по 2000 год износ пассажирских вагонов увеличился с 18,1% до 49,4%, износ верхних строений пути — с 42% до 68,8%, тепловозов — с 46,4% до 71,3%. Общий уровень износа по всем основным производственным фондам вырос с 36,5% (в 1992 г.) до 55,1% (в 2000 г.). Такое положение сложилось потому, что за этот период ежегодные объемы капиталовложений на железнодорожном транспорте снизились в три раза.

Кроме того, наметился и разрыв между правовой базой отрасли и общими тенденциями развития законодательства в стране. Нормативные правовые акты, регулирующие деятельность предприятий железнодорожного транспорта, остались без изменений и все менее соответствуют новым законам.

В разработке проекта Концепции развития структурной реформы участвовали не только сотрудники центрального аппарата Министерства путей сообщения, но и работники железных дорог, специалисты и эксперты из целого ряда министерств и государственных структур. Проведены рабочие совещания с начальниками железных дорог, с начальниками отделений железных дорог, с представителями Российского профсоюза железнодорожников и транспортных строителей. На расширенном заседании Коллегии МПС России 16 августа 2000 года были одобрены основные положения проекта Концепции. Правительство Российской Федерации на заседании 9 ноября 2000 г. утвердило основные цели, задачи и принципы реализации структурной реформы и поручило МПС России совместно с другими министерствами до 1 апреля 2001 г. разработать Программу структурной реформы железнодорожного транспорта.

ЗАЧЕМ НУЖНА РЕФОРМА?

Правительство определило следующие цели структурной реформы железнодорожного транспорта:

• повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, его доступности, безопасности и качества предоставляемых им услуг для обеспечения единого экономического пространства страны и общенационального экономического развития;
• формирование единой гармоничной транспортной системы страны;
• снижение совокупных народно-хозяйственных затрат на перевозки грузов железнодорожным транспортом;
• удовлетворение растущего спроса на услуги железнодорожного транспорта.

Предусмотрена реализация на первом этапе структурной реформы следующих принципов и задач:

• разделение функций государственного управления и организации хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте с одновременным выделением из монопольной структуры конкурентных видов деятельности;
• сохранение единой государственной сетевой производственной инфраструктуры железных дорог и централизованного диспетчерского управления;
• поэтапное прекращение перекрестного субсидирования между грузовыми и пассажирскими перевозками, внутрироссийскими и экспортно-импортными перевозками;
• совершенствование тарифной политики с передачей правительственной комиссии функций по тарифному регулированию на железнодорожном транспорте;
• дальнейшее развитие конкуренции в сфере перевозок грузов, ремонта подвижного состава, перевозок и обслуживания пассажиров;
• недопущение слияния предприятий, действующих в потенциально конкурентной среде, с предприятиями естественно-монопольного сектора;
• обеспечение гарантированного недискриминационного доступа к инфраструктуре федерального железнодорожного транспорта независимых грузовых и пассажирских компаний-операторов и пользователей подвижного состава;
• выделение из сферы деятельности федеральных железных дорог объектов социально-бытового и другого назначения (кроме специализированных) для снижения непроизводственных издержек;
• обеспечение финансовой прозрачности всех видов хозяйственной деятельности отрасли, в том числе на основе введения раздельного финансового учета;
• осуществление других мер, обеспечивающих повышение инвестиционной привлекательности системы железнодорожного транспорта;
• повышение материальной заинтересованности работников железнодорожного транспорта и обеспечение им социальных гарантий.

Таким образом, были еще раз подтверждены основные положения, которые позволят сохранить единую производственную инфраструктуру и полный контроль государства за деятельностью железнодорожного транспорта. Никакого акционирования отдельных железных дорог нет и быть не может. Хозяйственную деятельность на железнодорожном транспорте будет осуществлять Компания «Российские железные дороги», 100% акций которой будут принадлежать государству.

ЗАДАЧА-МИНИМУМ

Перечисление всех пунктов и положений Концепции вызывает вполне закономерный вопрос: а что же даст структурная реформа государству, потребителям услуг и, конечно, самим железнодорожникам? Прежде всего речь идет о повышении эффективности железнодорожных перевозок и сбалансированной стоимости перевозок для товаропроизводителей. Но можно ли решить данные задачи, не проводя структурных преобразований?

Сегодня железнодорожный транспорт работает с основными фондами, износ которых с каждым годом увеличивается. Возникает насущная необходимость технического перевооружения железных дорог. По нашей оценке, общая сумма инвестиций, которая потребуется в ближайшие пять лет для приведения состояния основных производственных фондов даже к уровню 1995 года, должна быть не менее 600 млрд. рублей в ценах 2000 года. Следовательно, на инвестиции ежегодно должно направляться порядка 110–120 млрд. рублей. В 2000 году объем инвестиций в основной капитал оценивается в 66,7 млрд. рублей, в лучшем случае достигнет 70 млрд. рублей. Таким образом, дефицит инвестиционных ресурсов в 2000 году составляет около 50 млрд. рублей, а в 2005 году он может составить уже 60 млрд. (в ценах 2000 года).

Отрасль могла бы решить столь объемные инвестиционные задачи собственными силами, если бы доходность ее работы возросла вдвое и составила около 500 млрд. руб. Однако это потребовало бы почти трехкратного увеличения тарифов на внутригосударственные грузовые железнодорожные перевозки при улучшении внешнеэкономической конъюнктуры.

Утопичность такого варианта очевидна. Поэтому решение следует искать через создание нового инвестиционного механизма и привлечение сторонних инвестиций.

Федеральный железнодорожный транспорт развивался и развивается прежде всего за счет собственных источников. В настоящее время объем привлеченных государственных инвестиций находится на ничтожно малом уровне — не более одного процента. Такого гигантского разрыва в величинах собственных и привлеченных средств не наблюдается ни в одной другой отрасли, относящейся к естественным монополиям.

Вывод напрашивается сам собой: инвестиционная привлекательность железнодорожного транспорта сегодня невелика. Причем не по причине неудовлетворительных финансовых результатов работы отрасли, а в силу фактического отсутствия условий и механизма привлечения сторонних инвестиций.

ЗАДАЧА-МАКСИМУМ

Необходимо принять во внимание еще одно обстоятельство: после длительного кризисного периода с аналогичными проблемами привлечения инвестиций сталкиваются все отрасли экономики России. Однако сравнение с другими отраслями приводит к парадоксальному заключению: государственная структура (МПС России) получает от государства значительно меньше средств на инвестиции, чем «разгосударствленные» отрасли. Таким образом, государственный статус отрасли негативно сказывается на привлечении частных инвестиций и не дает преимуществ при получении бюджетных средств.

Отсюда следует важный вывод: функции государственного и хозяйственного управления железнодорожным транспортом должны быть разделены. После их выделения из МПС хозяйственные функции должны быть переданы хозяйствующему субъекту, то есть компании «РЖД». Такое решение должно существенно повысить инвестиционную привлекательность железнодорожного транспорта.

Другая важнейшая сторона реформирования железнодорожного транспорта — формирование механизма усиления мотивации труда и повышения эффективности работы отрасли.

Несмотря на неоднозначные общеэкономические процессы, происходящие в стране и весьма существенно затрагивающие интересы железнодорожников, в отрасли удается обеспечивать социальную стабильность. Так, в связи с резким падением курса рубля и снижением объема перевозок в третьем квартале 1998 года железные дороги оказались в сложном финансово-экономическом положении. Даже сейчас по заработной плате работников (с учетом выплаты годового вознаграждения) железнодорожный транспорт занимает среди базовых отраслей промышленности всего лишь восьмое место. Величина минимального размера оплаты труда в отрасли в марте 2000 года составила лишь 67% прожиточного минимума в Российской Федерации (648 рублей против 965 рублей). Поэтому существенное улучшение материального положения работников отрасли должно стать непременным результатом реформирования управления железнодорожным транспортом страны.

ЧТО ТАКОЕ «РЖД»?

Суть организационного аспекта реформы состоит в выделении из МПС России функций хозяйственного управления и передачи их хозяйствующему субъекту со статусом юридического лица, в который железные дороги войдут как обособленные подразделения.

Разработчиками Концепции рассматривалось несколько вариантов организационной формы хозяйствующего субъекта. Наиболее рациональной формой признано открытое акционерное общество, как наиболее полно отвечающее принципам организации бизнеса в сфере железнодорожных перевозок. Бизнес в данном случае — это перевозки грузов и пассажиров, реализуемые единым технологическим процессом. Опыт реформирования немецких железных дорог показал, что создание холдинговой структуры в сфере перевозок с соответствующим разделением бизнеса ухудшило финансовое положение железных дорог. Поэтому германские железные дороги вернулись к централизации финансов. Мы же предлагаем сразу построить хозяйствующий субъект на принципах корпоративного управления.

При этом важнейшим условием создания акционерного общества является закрепление 100% его акций в собственности государства, запрет на их переход к иному собственнику. Степень централизации управления в новой структуре, созданной в форме государственной акционерной компании «Российские железные дороги», не только не будет ослабевать, но и усилится. Во-первых, единство и централизация в новой структуре получат более прочный и принципиально новый базис, основанный не только на государственно-административном воздействии по вертикали управления, но и на законодательно закрепленной экономической заинтересованности в максимизации конечных финансовых результатов. Во-вторых, возрастет исполнительная трудовая дисциплина: мотивация труда будет основываться не только на административных факторах, но и на материальных, а это гораздо более действенный рычаг.

В-третьих, начальники железных дорог будут входить в правление акционерного общества, что повысит согласованность принятия и реализации решений.

Форма предлагаемого нами открытого акционерного общества имеет целый ряд преимуществ. Главные из них — более высокая инвестиционная привлекательность, более эффективный мотивационный механизм, большая оперативность и гибкость при решении хозяйственных вопросов функционирования и развития отрасли.

Создание открытого акционерного общества, в которое войдут предприятия железнодорожного транспорта, не будет сдерживать развитие конкурентного сектора. Сейчас создаются операторские компании — собственники подвижного состава, для которых обеспечен равный доступ к инфраструктуре. В дальнейшем доля вагонного парка, принадлежащего обществу, будет уменьшаться, вагонный парк операторских компаний будет увеличиваться.

ТРЕБУЕТСЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Одной из главнейших целей реформы является совершенствование правовой базы, регламентирующей функционирование Министерства. В настоящее время правовую основу федерального железнодорожного транспорта составляют нормативные правовые акты Российской Федерации разных уровней. Основные из них — федеральные законы «О федеральном железнодорожном транспорте», «Транспортный устав железных дорог Российской Федерации», «О естественных монополиях».

Развитие структурной реформы предполагает существенные изменения как в организационной структуре управления отраслью, так и в системе взаимоотношений предприятий, осуществляющих перевозку пассажиров и грузов. В связи с этим указанные федеральные законы, а также ряд иных нормативных правовых актов требуют существенной переработки.

При этом важно помнить, что путь структурных преобразований, который проходит железнодорожный транспорт России, прошли железные дороги большинства развитых государств. При разработке Концепции развития структурной реформы железнодорожного транспорта России Министерство путей сообщения постаралось учесть более чем десятилетний опыт реформирования железнодорожного транспорта в странах Европы, США, Латинской Америки и Японии.

РЕФОРМА: ВЫИГРЫВАЮТ ВСЕ

Выиграет ли в результате реформы государство? Безусловно! Учитывая ключевую роль железнодорожного транспорта, можно без преувеличения утверждать: если цель структурной реформы железнодорожного транспорта будет достигнута, это станет важнейшей предпосылкой для достижения целей стратегического развития государства, снижения транспортной составляющей в стоимости промышленной продукции. В результате реформы значительный импульс развития получат высокотехнологичные отрасли транспортного машиностроения, строительные компании. Кроме того, становится более реальной задача интеграции России в мировую транспортную систему между Юго-Восточной Азией и Европой. Российский транспортный комплекс, расположенный геополитически выгодно, имея мощную Транссибирскую магистраль, занимает менее 1% в объеме рынка перевозок между Европой и Азией. Объем этого рынка почти в 2 раза превышает сегодня все доходы железных дорог. Реформа позволит нам действовать на этом рынке более оперативно, грамотно и в хорошем смысле агрессивно.

Наконец, о том, что следует ожидать от реформы потребителям услуг железнодорожного транспорта. Мы никогда не допустим, чтобы в результате реформ ухудшилось качество обслуживания. Транспортная составляющая в конечной стоимости промышленной продукции должна снижаться. В противном случае уже скоро возможности перевозок начнут сокращаться. Этого не хочет никто. Угроза повышения тарифов исходит не от нового этапа реформ, а, наоборот, от отсрочки его проведения. Структурные реформы открывают доступ к железнодорожной инфраструктуре большого числа независимых операторов-перевозчиков. Пользователям транспортных услуг будет из чего выбирать, так как здоровая конкуренция — это естественный и мощный противозатратный механизм. Именно сейчас сформировались условия для того, чтобы сделать реформу реальностью, провести ее эволюционным путем, тщательно выверяя каждый шаг и опираясь на законодательство.

январь 2001 г.