Mалая нефтянка нуждается в большой защите

Около 150 независимых малых и средних предприятий добывают около 8-10% общего объема нефти в России. Именно они могут способствовать созданию эффективной конкурентной среды

Традиционно малые и средние нефтедобывающие организации вводят в хозяйственный оборот маргинальные мелкие, малопродуктивные месторождения, "добирают" нефть, имеющуюся в истощенных месторождениях, пополняя топливные и экспортные ресурсы государства. Деятельность малых предприятий в сфере нефтедобычи имеет важное значение с точки зрения разработки малодебитных скважин, использования новейших технологий с целью защиты окружающей среды при добыче нефти, создания дополнительных рабочих мест в нефтегазодобывающих регионах, поступления платежей в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ.

Действовавшая некоторое время назад методика по предоставлению дополнительных объемов экспорта являлась основным методом стимулирования малых и средних нефтегазодобывающих предприятий, предоставляя возможность экспортировать большую часть добываемого объема нефти для каждой малой нефтедобывающей организации, обеспечивая тем самым для нее высокую рентабельность деятельности. Принятие поправки в статью 6 Закона "О естественных монополиях" сделало невозможным предоставление дополнительного экспорта малым производителям.

С другой стороны, все мощности по переработке нефти находятся в собственности вертикально интегрированных нефтяных компаний (ВИНК), которые не заинтересованы в предоставлении собственных мощностей малым производителям, либо ВИНК покупают нефть для переработки по ценам, сопоставимым с трансфертными ценами внутри самих ВИНК.

Сложилась ситуация, когда малые и средние нефтедобывающие предприятия, с одной стороны, не имеют возможности продать добываемую нефть внутри страны либо экспортировать, а с другой - имеют ограниченный доступ к нефтеперерабатывающим мощностям, находящимся в собственности ВИНК.

Введенный в 2002 г. единый налог на добычу полезных ископаемых не предусматривает дифференциацию ставки в зависимости от горно-геологических условий. А если учесть тот факт, что малые и средние нефтедобывающие предприятия традиционно разрабатывают мелкие месторождения с трудноизвлекаемой нефтью, расположенные в труднодоступных местах, то отсутствие дифференциации налоговой ставки может стать причиной "торможения" дальнейшего развития малых предприятий в сфере нефтедобычи, что, в свою очередь, окажет негативное влияние на нормальное функционирование внутреннего нефтяного рынка.

Как изменить ситуацию

Для развития малого предпринимательства в сфере нефтедобычи необходимо принятие комплекса мер, включающих в себя, в том числе, изменение системы лицензирования, налоговые меры, вопросы обеспечения доступа указанных предприятий к нефтеперерабатывающим мощностям Российской Федерации, магистральным нефтепроводам, увязку с долгосрочной стратегией строительства магистральных нефтепроводов.

Комплексное решение проблемы налогообложения малодебитных и высокодебитных скважин предполагает дифференциацию ставки налога на добычу полезных ископаемых (увеличение налогов для высокорентабельных запасов и снижение ее для гранично-рентабельных). Необходимо подчеркнуть, что МАП предлагает не предоставление отдельной категории предприятий специальных налоговых льгот, а введение специального режима налогообложения, который позволил бы учитывать фактическую способность налогоплательщика к уплате налога и интересы всех нефтедобывающих компаний (т. к. малодебитные скважины, трудноизвлекаемые ресурсы находятся в собственности всех нефтедобывающих организаций, только в разном объеме).

Необходимо также проведение закрытых конкурсов на право пользования недрами (например, отдельными категориями месторождений и т. д.) для отдельных категорий хозяйствующих субъектов. Такую позицию разделяет, в частности, МПР РФ, в разработанном им проекте Кодекса РФ "О недрах" записано, что подготовленные к лицензированию участки недр, включенные в утвержденные перечни, выносятся на конкурсы (аукционы). При этом отмечается, что закрытые конкурсы и аукционы могут проводиться для определенных категорий пользователей недр, в том числе - для юридических лиц и граждан РФ, для создаваемых ими простых товариществ, а также для юридических лиц и граждан РФ, являющихся субъектами малого предпринимательства.

МАП РФ предлагает в качестве критерия отнесения к малым и средним нефтедобывающим предприятиям годовой объем добычи не более 0,75 млн. т (для малых предприятий).

В соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" в отдельных случаях перечни участков недр, право пользования которыми на условиях раздела продукции может быть предоставлено, устанавливаются на основании решения Правительства РФ и решения органа государственной власти соответствующего субъекта РФ без утверждения федеральными законами, если указанные участки недр включают в себя месторождения нефти, извлекаемые запасы которых составляют до 25 млн. т. Эту величину также можно рассматривать как один из критериев отнесения предприятий к малым нефтяным компаниям.

Следует учитывать, что меры поддержки, принятые в рамках Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ", не могут быть использованы для поддержки малых нефтегазодобывающих предприятий, т. к. там нет учета отраслевой специфики, особенностей промышленного производства, применения достижений научно-технического прогресса, механизмов венчурного инвестирования. Должна существовать иная система законодательных мер, направленных на поддержку развития предприятий, осуществляющих свою деятельность в этих сферах и в этих условиях.

Развитие биржевой торговли

МАП РФ считает, что стабилизации ситуации на рынке нефтепродуктов будет способствовать организация биржевой торговли нефтью, нефтепродуктами. Это позволит достоверно определять цены на топливные ресурсы в конкретном регионе, объективно исчислять налоги и сборы, даст возможность сравнить котировки на одни и те же ресурсы в различных регионах, а также цены по сделкам, заключенным внутри вертикально интегрированных нефтяных компаний и на бирже в одном регионе.

Основной целью формирования биржевого рынка является формирование цивилизованных рыночных отношений на рынке нефти и нефтепродуктов и справедливой рыночной конкуренции. Кроме того, как для государства, так и для компаний принципиально важным является упорядочение механизма закупок нефти и нефтепродуктов на средства бюджета, что будет являться значительным стимулом развития биржевого рынка. Организация торговли реальным товаром будет способствовать созданию и расширению торговли производными инструментами, что исключительно важно для управления рисками на указанных рынках, которым свойственны резкие колебания цен. Развитие торговли производными инструментами будет способствовать перемещению средств со спекулятивных финансовых рынков на рынок реального сектора. Организация биржевой торговли может обеспечить устойчивость снабжения регионов топливными ресурсами, для чего могут осуществляться товарные интервенции или задействуются возможности Госрезерва. Рыночные цены на нефть и нефтепродукты, определенные в ходе биржевых торгов, должны стать расчетной базой для определения рыночных цен для целей налогообложения при обосновании регулируемых тарифов. Стимулирование активности участников рынка может осуществляться исключительно экономическими методами и не может включать в себя принуждение участников рынка к совершению биржевых сделок.

Первоочередная задача государства заключаются в формировании системы стандартов по биржевым операциям на рынке нефти и нефтепродуктов, включая стандарты качества и стандартные биржевые контракты, с целью создания единого биржевого пространства в рамках РФ. Со стороны государства также необходима подготовка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы, направленной на развитие биржевой торговли нефтью и нефтепродуктами. Приоритетными видами биржевых контрактов должны являться контракты с немедленной и отсроченной поставкой реального товара, а также фьючерсные контракты с поставкой товаров на биржевой склад. Организованная торговля нефтью будет способствовать улучшению структуры рынка и, как следствие, защите потребителя от необоснованных колебаний цен, а также преодолению олигополистических тенденций на рынках нефти, которые могут приводить к соглашениям, согласованным действиям, либо совместному доминированию.

Обеспечение доступа к "трубе"

Проблема заключается в том, что нефтеперерабатывающие заводы, входящие в состав интегрированных компаний, отдают предпочтение переработке "собственной" нефти (т. е. добытой предприятиями этой же нефтяной компании) либо перерабатывают нефть других вертикально интегрированных структур по принципу замещения в зависимости от расположения месторождений, внутрипромысловых трубопроводов, а также самих перерабатывающих заводов. Заводы (в общем случае они действуют в рамках стратегии, выбранной "головной" компанией) не имеют достаточно стимулов, несмотря на наличие в некоторых случаях свободных мощностей, к приему и переработке "чужой" нефти, нефти независимых производителей. Наличие свободных мощностей отнюдь не гарантирует новым предприятиям доступ к этим активам.

В то же время, проблемы доступа к производственной инфраструктуре усугубляются проблемами отсутствия рыночной инфраструктуры - фактически отсутствует внутренний рынок нефти. Собственники нефти вынуждены, как правило, реализовывать ее на условиях трансфертных цен нефтяных компаний, заниженных в целях "оптимизации" налогообложения.

Аналогичная ситуация имеет место и для независимых АЗС, не входящих в состав вертикально интегрированных нефтяных компаний, где, например, существует проблема получения ресурсов (продуктов переработки) по рыночным ценам, в том числе - по причине отсутствия внутреннего рынка нефтепродуктов. Следствием этого является устранение с рынка экономически активных агентов, способных обеспечивать занятость, привлекать инвестиции в реальный сектор, развивать рынки.

В соответствии с требованиями Федерального закона "О естественных монополиях" доступ к системе магистральных нефтепроводов должен осуществляться пропорционально объемам добытой нефти, сданной в систему магистральных трубопроводов с учетом 100-процентной пропускной способности магистральных трубопроводов. Законодательная база предоставления доступа состоит также из ведомственных актов, незарегистрированных в Министерстве юстиции РФ, и значительного по объему договора на оказание услуг по транспортировке нефти, где детализуются все аспекты оказания услуги и дублируются положения отдельных законодательных актов. Кроме того, процедура предоставления доступа к системе магистральных нефтепроводов характеризуется и наличием определенного количества сложностей, прежде всего - в преддоговорной период. ОАО "АК "Транснефть" самостоятельно разрабатывает договор на оказание услуг по транспортировке нефти. Процедура подготовки проекта договора не предполагает открытого обсуждения его условий. К разработке договора не привлекаются сами контрагенты ОАО "АК "Транснефть" и (или) их объединения. При этом договор для подписания рассылается контрагентам в ноябре-декабре каждого года, что оставляет незначительное время для урегулирования возможных разногласий.

Основные проблемы преддоговорной компании связаны с наличием неравномерно распределенной переговорной силы между ОАО "АК "Транснефть" и контрагентами данного хозяйственного общества (то есть те, кто собирается получить услугу, имеют меньший объем информации в переговорах по сравнению с хозяйствующим субъектом).

В соответствии с пунктом 3 статьи 27 Закона "О конкуренции" для обеспечения требований недискриминационности могут устанавливаться требования об обеспечении доступа заинтересованных лиц к информации, позволяющей обеспечить сопоставление ими условий обращения товара и (или) доступа на рынок, а также экономические, технические и иные требования. Конкретизация требований, направленных на предупреждение создания дискриминационных условий, может содержаться в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации.

Отличительной особенностью предложенного МАП РФ проекта "Основных условий использования системы магистральных нефтепроводов и терминалов в морских портах, в том числе и для вывоза нефти за пределы таможенной территории РФ" является регламентация процесса формирования графиков транспортировки нефти, его увязка с формированием балансов добычи и распределения нефти, рассмотрением и исполнением заявок на поставку нефти, в том числе - за пределы таможенной территории РФ, формированием и исполнением обязательств, содержащихся в договорах на оказание услуг по транспортировке нефти.

В целях упорядочения и повышения прозрачности процедуры принятия решений по транспортировке нефти за пределы РФ необходимо представление пакета материалов, обосновывающих формирование графика. Особенностью такого пакета является обязательность отражения в нем сведений о пропускных способностях магистральных трубопроводов по каждому возможному направлению транспортировки и по системе в целом. В пакете материалов должны содержаться сведения об объемах транспортировки нефти, предусмотренных к транспортировке на нефтеперерабатывающие заводы России, в дальнее и ближнее зарубежье с разбивкой по каждому направлению, по каждому хозяйствующему субъекту, претендующему на право доступа к системе магистральных нефтепроводов вплоть до разбивки по пунктам приема-сдачи нефти и узлам учета нефти.

Предполагается, что МПР РФ может предоставить сведения об обоснованности объемов добычи и сдачи нефти в систему магистральных нефтепроводов, ГТК РФ - информацию об обоснованности сведений о вывозе нефти за пределы таможенной территории РФ, Минэнерго РФ - заключения по обоснованности данных ОАО "АК "Транснефть" о наличии технической возможности трубопроводов, Минэкономразвития РФ - заключения в части регулируемой внешнеторговой деятельности, МНС РФ - информацию в части налогообложения и взимания акцизов, МАП РФ - информацию в части контроля исполнения требований недискриминационности доступа к системе магистральных нефтепроводов и т. д.

Одновременно с проектом постановления МАП РФ дорабатывает проект договора на оказание услуг по транспортировке нефти, который будет учитывать нормы скорректированных "Основных условий" и в котором предполагается отразить только вопросы, непосредственно относящиеся к предмету договорных отношений между хозяйствующими субъектами.

Таким образом, по результатам проводимой работы предполагается перемещение центра правоотношений из договорной сферы в сферу нормативно-правовую. Также предполагается сократить объем существующего договора на оказание услуг по транспортировке нефти, сохранив в нем лишь собственно переговорные позиции.

Необходимо отметить, что установленный Законом "О естественных монополиях" принцип доступа к системе российских магистральных трубопроводов и терминалов в морских портах при вывозе нефти за пределы таможенной зоны РФ пропорционально объемам добытой нефти, сданной в систему магистральных трубопроводов, с учетом 100-процентной пропускной способности магистральных трубопроводов (исходя из их технических возможностей) не означает недискриминационного доступа к указанным ключевым мощностям и создания равных условий функционирования предприятий.

МАП РФ считает необходимым рассмотреть вопрос о пересмотре положения Закона "О естественных монополиях" в части пропорциональности доступа к системе магистральных нефтепроводов и установления иных критериев и механизмов, в том числе - учитывающих возможности реализации нефти и нефтепродуктов на внешнем и внутреннем рынке как для вертикально интегрированных компаний, так и для малых и средних независимых компаний, а также специфику функционирования и развития системы магистральных трубопроводов.

Анатолий Голомолзин, заместитель министра РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства

Журнал «Экономика России: ХХI век» № 14