К равновесию уровней государственной власти

На современном этапе развития федеративных отношений остро стоят проблемы в сфере разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, а также в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (новая редакция)".

Бюджетным кодексом к числу основных направлений организации бюджетной системы отнесены принцип разграничения доходов и расходов и принцип самостоятельности бюджетов всех уровней. Они требуют четкого разграничения полномочий и ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за формирование и исполнение соответствующих бюджетов в рамках законодательно установленных для каждого уровня бюджетной системы доходных источников и расходных обязательств. Однако действующее законодательство не обеспечивает реализацию данных принципов, что негативно сказывается на выполнении органами системы возложенных на них функций, ведет к потенциальной несбалансированности бюджетной системы, снижает эффективность использования бюджетных средств, тем самым подрывая предпосылки устойчивого экономического роста.

При этом органы государственной власти российских субъектов и особенно органы местного самоуправления наделены крайне ограниченными формальными (законодательно установленными) полномочиями по формированию своих доходов и расходов.

Так, в части, касающейся доходных источников, более 80% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, в основном утверждаемых ежегодно Законами о бюджете. При этом, если для консолидированных бюджетов субъектов РФ нормативы отчислений являются едиными и достаточно стабильными, то местные бюджеты подвергаются постоянным и, как правило, мало обоснованным изменениям.

По прогнозу на 2003 г., доходы консолидированного бюджета РФ по уровням бюджетной системы будут распределяться следующим образом: 60,4% - доходы федерального бюджета; 39,6% - доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ, в том числе бюджетов субъектов РФ - 20,7%, местных бюджетов (без ЗАТО) - 18,9%.

Особенностью бюджетной системы является низкая степень самостоятельности региональных и особенно местных органов власти в формировании своих бюджетных расходов. Согласно проведенной в 1999-2000 гг. Минфином РФ и финансовыми органами субъектов РФ инвентаризации, общий объем "необеспеченных федеральных мандатов" достигает 8% ВВП при среднем их исполнении на уровне менее 30%.

По прогнозу на 2003 г., расходы консолидированного бюджета РФ по уровням бюджетной системы распределяться так: 55,5% - расходы федерального бюджета; 44,5% - расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ, в том числе бюджетов субъектов РФ - 19,6%, местных бюджетов (без ЗАТО) - 24,8%.

Недостаток законодательно установленных полномочий органов государственной власти субъектов страны и органов местного самоуправления по формированию доходов и расходов соответствующих бюджетов, а также общая "неразделенность" бюджетов разных уровней оборачиваются низкой ответственностью за проведение на местах рациональной и прозрачной налогово-бюджетной политики, отсутствием стимулов и (или) возможностей для реструктуризации бюджетных расходов, оптимизации налоговой нагрузки на экономику и обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов.

В 1999-2002 гг. на федеральном уровне были приняты меры по разрешению структурных проблем. Так, в 2000 г. принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", предусматривающий возможность приостановки (отмены) действия Законом о бюджете решений, не обеспеченных источниками финансирования. Данная норма активно применялась при формировании федерального бюджета на 2001-2003 гг. При этом было приостановлено (отменено) действие 87 нормативных правовых актов в 2001 г. на сумму 520,9 млрд. руб., в 2002 г. - 120 актов на сумму 380,4 млрд. руб., в 2003 г. - 97 на сумму 1368,7 млрд. руб., из них за счет федерального бюджета - 534,4 млрд. руб.

В отношении "необеспеченных мандатов" территориальных бюджетов наиболее последовательной мерой стал перевод в денежную форму льгот по оплате жилья и коммунальных услуг военнослужащими и сотрудниками правоохранительных органов с полным их финансовым обеспечением, начиная с 1 июля 2001 г., за счет средств федерального бюджета.

В 2002 г. Правительство РФ внесло в Госдуму проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах жилищной политики в Российской Федерации". Закон принят Госдумой в первом чтении. Он предусматривает упорядочение системы льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, расширение полномочий органов государственной власти субъектов РФ по регулированию льгот, финансируемых из территориальных бюджетов.

В 2001 г. в составе федерального бюджета создан Фонд компенсаций, за счет субвенций и субсидий которого обеспечивается финансирование территориальными бюджетами Федеральных законов "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", а также ряда федеральных законов, устанавливающих льготы для лиц, пострадавших от радиации.

С 2002 г. в составе федерального бюджета создан Фонд софинансирования социальных расходов. Из него профинансировано 11% расходов территориальных бюджетов на повышение заработной платы, а также 25% расходов на выплату адресных жилищных пособий населению, что стало одним из факторов повышения уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг с 64% в декабре 2001 г. до 76% по итогам 11 месяцев 2002 г.

С точки зрения разграничения доходных источников наиболее последовательной мерой, реализованной в 1999-2002 гг., стало закрепление Бюджетным кодексом РФ распределения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов страны доходов от налога на добычу полезных ископаемых.

Кроме того, была проведена централизация неравномерно размещенных доходов (НДС и акцизов на табачные изделия) с передачей в консолидированные бюджеты субъектов РФ более равномерно размещенных и немобильных доходных источников. Изменено распределение доходов от федерального налога на прибыль организаций (зачисление в федеральный бюджет по ставке 6%, зачисление в бюджеты субъектов РФ по ставке 16% с правом предоставления льгот в пределах ставки 4% и зачисление в местные бюджеты по ставке 2%).

Вместе с тем, в целом, несмотря на ряд позитивных тенденций, проблема разграничения на долгосрочной основе бюджетов разных уровней расходных полномочий и адекватных им доходных источников остается нерешенной.

На данный момент все расчеты сделаны, исходя из складывающегося в 2003 г. уровня налоговой нагрузки на экономику, поскольку расходные обязательства каждого уровня бюджетной системы приняты равными фактическим расходам на их выполнение. На каждом уровне бюджетной системы, с одной стороны, есть резервы для оптимизации расходов, с другой стороны - многочисленные необеспеченные мандаты и политические обязательства по уже принятым, но еще не финансируемым решениям. Как только будут определены конкретные позиции по объемам и темпам сокращения налоговой нагрузки на экономику, необходимо решить, какую часть ответственности за сокращение сложившегося объема расходов, принятых решений и необеспеченных мандатов возьмет на себя каждый уровень власти.

Варианты могут быть различными. Например, отмена налога с продаж влечет за собой обязанность региональных и местных властей сократить свои расходы по сравнению с нынешним уровнем, условно, на 60 млрд. руб., либо обязанность федерального бюджета сократить свои расходы и за счет этого увеличить финансовую помощь регионам или передать территориальным бюджетам дополнительные доходные источники. При этом исходной может стать равная политическая ответственность всех уровней власти, которая требует пропорционального сокращения обязательств. Но могут быть предусмотрены и различные соотношения в финансовом обеспечении этой ответственности в зависимости от ее масштаба, значимости и т. д.

На основе предварительной оценки изменений в расходных обязательствах бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ подготовлены предложения по внесению соответствующих изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ. В них содержатся поправки и дополнения к вопросам компетенции органов государственной власти и местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений, устройства и принципов бюджетной системы РФ, формирования доходов и расходов бюджетов всех уровней.

В Бюджетном кодексе РФ предполагается утвердить для каждого уровня бюджетной системы перечень налоговых доходов и единых нормативов отчислений от них в соответствующие бюджеты. В отношении федерального и региональных бюджетов данный перечень и нормативы в основном будут отражать сложившуюся за последние годы практику. За местными бюджетами предполагается закрепить нормативы отчислений от федерального налога на доходы физических лиц и налогов на совокупный доход, взимаемых с субъектов малого бизнеса.

Оптимальными доходными источниками местных бюджетов должны стать земельный налог, налог на совокупный доход, налог на доходы физических лиц. Возможны варианты определения статуса налога на имущество организаций и, соответственно, распределения доходов. Налог на имущество физических лиц представляется целесообразным сохранить в качестве местного налога, вводимого на уровне поселений; земельный налог также в качестве местного налога, вводимого на уровне муниципальных районов и городских округов. В то же время основные налоговые доходы территориальных бюджетов по-прежнему будут формироваться за счет отчислений от федеральных налогов, что потребует внесения системных поправок в главы 6-9 Бюджетного кодекса РФ.

В Бюджетном кодексе РФ предполагается утвердить для каждого уровня бюджетной системы перечень налоговых доходов и единых нормативов отчислений от них в соответствующие бюджеты.

Субъектам РФ, кроме того, будет предоставлено право устанавливать нормативы отчислений от федеральных и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в их бюджеты и бюджеты муниципальных образований. Данные нормативы должны стать едиными для местных бюджетов определенного уровня (районного или поселенческого) и устанавливаться на долгосрочной основе.

Помимо распределения на долгосрочной основе между бюджетами разных уровней доходных источников, в Бюджетном кодексе РФ будет закреплен постоянно действующий механизм законодательного установления расходных полномочий. Для этого предлагается включить в Бюджетный кодекс новую редакцию главы 11, в которой будут установлены четкие требования к отраслевому (по конкретным сферам общественных отношений) законодательству, позволяющие при его развитии соблюдать единые принципы разграничения расходных полномочий и возникающих при их осуществлении бюджетных обязательств.

Учитывая, что приведение законодательства в соответствиe с данными требованиями и принципами потребует достаточной длительной системной работы, в Бюджетном кодексе РФ предполагается установить постоянно действующий механизм контроля и мониторинга за процессом путем введения реестров расходных полномочий (обязательств). Под реестрами понимается свод направлений расходования бюджетных средств с указанием нормативных правовых актов, определяющих соответствующие расходные полномочия органов государственной власти (органов местного самоуправления). Федеральный реестр расходных полномочий будет вестись Минфином РФ.

Это позволит, прежде всего, остановить поток возникновения новых мандатов. Например, будет невозможно принять решение о гарантированном повышении зарплаты работникам бюджетной сферы, финансируемом из территориальных бюджетов, что потребует соответствующих ресурсов, которых у федерального бюджета нет. В случае введения реестров расходных полномочий ситуация становится просто невозможной, поскольку эти расходы должны будут законодательно включаться в реестры соответствующих уровней с указанием источников их финансирования.

Второй, еще более значимый, этап работы, связанной с введением реестров расходных полномочий, - это внесение поправок в накопившийся массив законодательства. В большинстве случаев в нем не разграничены расходные полномочия и, соответственно, ответственность за их выполнение, присутствуют многочисленные федеральные мандаты. Для решения проблемы в рамках комиссии Правительства РФ по вопросам оптимизации бюджетных расходов предполагается составить конкретный перечень требующих пересмотра законодательных актов.

Это очень сжатый, но вполне реальный срок. При этом системные поправки требуется внести в весь Бюджетный кодекс, а не только в разделы, посвященные собственно межбюджетным отношениям. В то же время, чтобы поддержать прохождение через Госдуму внесенных законопроектов по реформе федеративных отношений и местного самоуправления, необходимо как можно раньше определить основные параметры планируемого распределения расходных обязательств и обеспечивающих их доходных источников.

Журнал «Экономика России: ХХI век» № 12