ЖКХ идет в рынок

Предел износа

В настоящее время жилищно-коммунальное хозяйство России испытывает крайне острую потребность в обновлении основных фондов. Износ коммунальной инфраструктуры составляет более 60%, около четверти основных фондов полностью отслужили свой срок. Количество аварий выросло за 10 лет примерно в 5 раз и составило в 2002 г. 70 аварий на 100 км сетей водоснабжения и 200 аварий на 100 км сетей теплоснабжения.

Потери тепла при эксплуатации существующих тепловых сетей также значительно превышают нормативы. Потери, связанные с утечками из-за внутренней и внешней коррозии труб, составляют 10-15%, а срок службы теплотрасс по этой причине в настоящее время в 4-6 раз ниже нормативного. Суммарные потери в тепловых сетях достигают 30% от произведенной тепловой энергии, что эквивалентно 65-80 млн. т условного топлива в год.

Планово-предупредительный ремонт сетей и оборудования систем водоснабжения, коммунальной энергетики практически полностью уступил место аварийно-восстановительным работам, единичные затраты на проведение которых в 2,5-3 раза выше, чем затраты на плановый ремонт таких же объектов. Это еще более усугубляет нехватку ресурсов, ведет к лавинообразному накапливанию недоремонта и падению надежности. Одним из следствий такого положения стало обострение проблемы обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества и в достаточном количестве.

Из-за повышенного загрязнения водоисточников традиционно применяемые технологии обработки воды стали в большинстве случаев недостаточно эффективными и не всегда обеспечивают подачу населению питьевой воды, соответствующей по качеству санитарным нормам. Более 40% подаваемой в сеть воды не соответствует требованиям СанПиН. Срочной модернизации требуют около 30% мощностей водопровода (27,0 млн. куб. м) и 16% водопроводных сетей (73,6 тыс. км).

Мощность очистных сооружений канализации составляет 56,1 млн. куб. м в сутки. Протяженность канализационных сетей населенных пунктов достигла 1 15,9 тыс. км, из которых 19,7 тыс. км (17%) нуждается в срочной замене. Из эксплуатирующихся канализационных очистных сооружений 60% перегружены, 38% сооружений эксплуатируются 25-30 и более лет и требуют срочной реконструкции. Дефицит мощностей канализационных сооружений в настоящее время достигает около 9 млн. куб. м в сутки.

Утечка и неучтенный расход воды в системах водоснабжения составляют в среднем по России 15% (3339,2 млн. куб. м воды) от всей подачи воды в год, а в ряде городов утечки достигают 30%.

В 2002 г. из общего количества аварий на водопроводно-канализационных сетях 53% произошли по причинам их ветхости, поэтому дальнейшее увеличение износа сетей и сооружений приведет к резкому возрастанию аварий, ущерб от которых может значительно превысить затраты на их предотвращение.

Невыполнение бюджетом своих обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обусловливают непривлекательность жилищно-коммунального комплекса для частных инвестиций. Между тем, большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально являются коммерчески привлекательными. Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли в долгосрочной перспективе.

Практика финансирования

Традиционно важнейшим источником инвестиций для ЖКХ являлись бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Именно этот источник финансирования капитальных вложений муниципальные коммунальные предприятия рассматривают в качестве основного и наиболее предпочтительного. Однако практика показывает, что за редким исключением бюджеты не могут исполнять даже своих обязательств по текущему финансированию коммунальных предприятий (например, возмещение разницы в тарифах или возмещение убытков от предоставления льгот и т. д.). Бюджетное финансирование капитальных вложений можно рассматривать как исключение, нежели как практику. Именно поэтому основной упор в данной работе будет сделан на рассмотрение возможностей заемного финансирования инвестиционных проектов по модернизации ЖКХ.

Важнейшим источником инвестиций для финансирования инвестиционных проектов, в т. ч. в области жилищно-коммунального хозяйства, является банковский сектор. Однако в настоящее время эта сторона банковской деятельности развита слабо, что объясняется как современным состоянием банковской системы, так и ситуацией на кредитном рынке.

С целью оценки интереса банков к кредитованию инвестиционных проектов в области коммунального хозяйства было проведено выборочное обследование ряда банков, работающих с предприятиями коммунальной инфраструктуры. Результаты показали, что в настоящее время работа банков с предприятиями и организациями коммунальной инфраструктуры носит ограниченный характер. Кредитование таких проектов осуществляют, как правило, те банки, которые обслуживают бюджетные счета, счета муниципальных предприятий.

Преобладающее целевое назначение выдаваемых кредитов - на пополнение оборотных средств, на цели покрытия кассовых разрывов, на текущие расходы муниципальных предприятий. В качестве обеспечения кредитов банки принимают гарантии местных администраций, оформленные отдельной строкой в местном бюджете. Кроме того, кредитным договором, как правило, предусматривается, что банк имеет право на безакцептное списание средств со счета кредитуемого предприятия для осуществления платежей по погашению кредита и уплате процентов.

Кредиты предоставляются на короткие сроки: от 3 до 6 месяцев, реже - до 1 года. Средние процентные ставки по кредитам муниципальным предприятиям составляют 20-24% годовых для рублевых кредитов и 10-17% для кредитов, предоставляемых в валюте.

Основными проблемами, связанными с кредитованием объектов муниципальной инфраструктуры, являются:

- низкая платежеспособность предприятий муниципальной инфраструктуры.

- проблемы обеспеченности кредитов на проекты муниципальной инфраструктуры;

- отсутствие у потенциальных заемщиков кредитной истории, позволяющей оценить риски предоставления кредитов;

- отсутствие методической базы по оценке рисков инвестирования в сферу муниципальной инфраструктуры;

- отсутствие у банков долгосрочной ресурсной базы, необходимой для предоставления долгосрочных кредитов.

С другой стороны, проблемы привлечения заемных ресурсов коммунальными предприятиями вызваны следующими факторами:

- существующая система тарифного регулирования, как правило, не дает возможности предприятиям сформировать необходимый для реализации инвестиционных проектов объем финансирования;

- в большинстве случаев система договорных отношений коммунальных предприятий с потребителями несовершенна;

- система взаимоотношений между муниципальными коммунальными предприятиями и органами местного самоуправления позволяет по-прежнему подменять экономические рычаги воздействия административными, что создает дополнительный риск для потенциального инвестора.

Система финансирования

При разработке наиболее приемлемых для реализации в российских условиях вариантов системы финансирования инвестиционных проектов в сфере коммунальной инфраструктуры необходимо учитывать как потребности инициаторов проектов, так и существующие возможности по их финансированию со стороны всех доступных источников.

Прежде всего, необходимо ограничить круг возможных инвестиционных проектов, на реализацию которых должна ориентироваться предлагаемая система финансирования. При модернизации ЖКХ в качестве инвестиционных проектов в коммунальном хозяйстве рассматриваются проекты по очистке бытовых сточных вод, повышению качества питьевой воды, вывозу и переработке (утилизации) бытовых отходов, повышению эффективности использования энергии в системах теплоснабжения городов. Данные проекты имеют одинаковую экономическую природу и однотипные риски инвестирования, что позволяет разработать однотипные схемы их финансирования и общий подход к их оценке.

Основной идеей создаваемой системы финансирования является то, что проекты данного типа должны, в первую очередь, финансироваться за счет заемных средств, привлекаемых по рыночным ставкам. Кроме этого, необходимо оставить возможность адресной безвозмездной поддержки проектов. При этом безвозмездное (бюджетное) финансирование следует рассматривать не как альтернативу, а как дополнение к заемному финансированию. Следовательно, инициаторы проектов должны иметь стимулы финансировать данные проекты, прежде всего, за счет заемных средств.

В настоящее время проекты такого типа, как правило, не могут быть реализованы за счет существующих на рынке возможностей по привлечению финансирования. В частности, высокие процентные ставки и малые сроки кредитов, предоставляемых российскими коммерческими банками, не удовлетворяют потребностям данных проектов. В свою очередь, невозможность предоставления долгосрочных кредитов со стороны российских коммерческих банков определяется отсутствием у них долгосрочной ресурсной базы.

Инициаторами данных проектов в настоящее время являются, как правило, муниципальные предприятия водоснабжения и водоотведения, теплоснабжения и предприятия по вывозу и утилизации бытовых отходов. Кроме этого, возможен вариант, когда инициатором данных проектов и заемщиком будет выступать соответствующая местная или региональная администрация.

Предоставление заемного финансирования муниципалитету имеет ряд недостатков:

- длительность процедуры оформления кредита муниципалитету, который должен быть учтен в составе доходной части бюджета, что подразумевает получение одобрения представительных органов власти муниципального образования;

- сложная многоступенчатая система финансирования проектов;

- трудности обеспечения эффективного использования средств, поскольку финансовое сопровождение реализации проектов требует постоянной каждодневной работы по контролю и анализу финансовых потоков по проекту, качества осуществления работ;

- низкая ответственность коммунальных предприятий за эффективное расходование средств, полученных из бюджета;

- существование проблемы прозрачности финансовых потоков жилищно-коммунального хозяйства и муниципалитета в целом, что допускает возможность нецелевого использования кредитных средств, направления их на покрытие текущих расходов местных структур, на решение наиболее острых городских проблем;

- проблема обеспечения возвратности средств кредита (объекты жилищной инфраструктуры малоликвидны, есть трудности с оформлением поручительств города).

В настоящее время ведется работа по совершенствованию бюджетного процесса, по реформированию ЖКХ, результатом чего должно стать увеличение открытости и прозрачности деятельности муниципалитетов, их финансового состояния, совершенствование системы платежей за услуги жилищно- коммунального хозяйства. Успешное осуществление этих мероприятий повысит привлекательность работы с муниципалитетами для кредитных организаций.

Стратегической линией реформирования городского хозяйства является перевод коммунальных предприятий на рыночные основы функционирования. В этой связи предпочтительнее выглядит схема предоставления кредитов непосредственно коммунальным предприятиям. В качестве положительных моментов данного варианта можно назвать:

- наличие проработанных методов оценки платежеспособности организаций и процедур оформления кредитов;

- более оперативное оформление кредита;

- обеспечение текущего контроля за ходом реализации проекта;

- возможность обеспечения кредита ликвидным оборудованием, находящимся в собственности предприятия; возможность обращения взыскания на такое обеспечение при невозврате кредита.

Итак, предполагается, что инициаторами проектов по модернизации ЖКХ будут выступать муниципальные коммунальные предприятия. Особенностью здесь является то, что тарифы на услуги устанавливаются собственником их имущества, т. е. соответствующим органом местного самоуправления. В случае если эти предприятия находятся в частной собственности, то тарифы на их услуги устанавливаются на уровне субъекта РФ, т. е. в любом случае эти предприятия являются регулируемыми. Именно существующая как на муниципальном, так и на региональном уровне практика тарифного регулирования является основным фактором, определяющим кредитоспособность данных предприятий, и в большинстве случаев создает высокие риски инвестирования. В то же время особенностью проектов в области муниципального городского хозяйства является и то, что собственник имущества муниципальных предприятий имеет все необходимые полномочия для проведения преобразований, результатом которых будет снижение риска инвестирования в данные предприятия.

Рассматривая возможные варианты создания системы финансирования инвестиционных проектов в области муниципального городского хозяйства, следует иметь в виду, что основным источником доходов данных предприятий являются платежи потребителей тех коммунальных услуг, в предоставлении которых задействовано предприятие Њ инициатор проекта (в т. ч. населения). Очевидно, что в этом случае размер заимствований, который сможет обслуживать предприятие, будет ограничен платежеспособностью потребителей данного предприятия. В том случае, если для реализации проекта требуется финансирование в большем размере, чем максимально допустимая величина долговой нагрузки для предприятия, то система финансирования должна обеспечивать для инициатора проекта возможность финансирования данного проекта на безвозмездной основе (целевое бюджетное финансирование) в той мере, в какой предлагаемые проекты соответствуют критериям бюджетного финансирования.

Журнал «Экономика России: ХХI век» № 12