Эволюция или революция

Действующее российское законодательство о недрах не в полной мере соответствует уровню развития рыночных отношений в стране.

Так, оно не содержит необходимых четких правил, которые однозначно определяли бы инвестиционную политику в этой сфере, отвечающую как интересам государства, так и интересам недропользователей. Кроме того, вызывают большую озабоченность как перспективы стабильного энергоснабжения экономики внутри страны, так и сохранение и расширение экспортных возможностей добывающих отраслей, обеспечивающих львиную долю валютных поступлений.

Очевидно, что в России назрела необходимость создания новых правовых условий, стимулирующих эффективное и рациональное использование природных ресурсов. И нельзя не отметить, что Правительство РФ затянуло решение этой проблемы.

Совершенствование законодательства о недрах является одним из актуальнейших и злободневных вопросов как для государства, так и для действующих и будущих пользователей недр. Основными направлениями в этой работе стала подготовка новой редакции Закона "О недрах" и проекта Закона "О концессиях". Однако к решению нынешних проблем недропользования существует несколько подходов.

Интрига сложившейся ситуации заключается в определении, каким путем будет совершенствоваться законодательство о недропользовании - эволюционным или революционным. С точки зрения инвесторов это означает, сохранится ли преемственность и стабильность, т. е. будет ли создана база для масштабных инвестиций в добывающие отрасли или наступит период дестабилизации вплоть до перераспределения собственности.

В связи с важностью этого вопроса необходимо рассмотреть следующие аспекты правовых отношений в недропользовании.

Гражданско-правовые отношения

Сейчас широко обсуждаются самые разнообразные инициативы по совершенствованию законодательства о недрах. Они касаются нового распределения полномочий между Федерацией и регионами, изменения перечня видов пользования недрами, совершенствования порядка предоставления недр в пользование. При этом главный вопрос - внедрение в сферу недропользования гражданско-правового регулирования и его сосуществование с административно-правовым регулированием.

Очевидно, что действующая система недропользования, в основе которой лежат административно-правовые отношения, постепенно себя изживает.

Развитие рыночных отношений требует распространения имущественных отношений, регулируемых гражданским законодательством, в том числе и в области пользования природными ресурсами. Речь в данном случае идет об использовании гражданско-правовых, договорных форм регулирования отношений, основанных на равноправии и автономии воли сторон - государства и недропользователей.

Так, концепция Закона "О недрах", предложенная Министерством природных ресурсов, предполагает, что развитие договорных форм отношений является одним из основных направлений совершенствования механизма управления недропользованием. Система договорных отношений должна внедряться постепенно и будет существовать вместе с нынешней разрешительной системой. Предполагается, что в Закон "О недрах" будут включены новые положения, регулирующие договорные формы предоставления недр в пользование на основе договоров концессии, аренды и подряда.

Однако отдельные предложения других федеральных ведомств о радикальных изменениях всей системы отношений недропользования несколько настораживают. По мнению инициаторов этих изменений, они приведут к повышению эффективности использования государственной собственности. Предлагается отказаться от лицензионной системы и незамедлительно и повсеместно перейти к договорной системе недропользования, основанной на гражданско-правовых отношениях.

Очевидно, что форсировать подобного рода изменения неприемлемо. Государственная политика в отношении такого рода изменений должна быть крайне взвешенной и осмотрительной. Слишком велики риски, которые могут привести к изменениям необратимого характера. Кроме того, "насильственный" перевод отношений недропользования на гражданско-правовую, договорную основу противоречит самой сути гражданско-правового регулирования. Основополагающий принцип гражданского права - принцип свободы договора - не допускает понуждения к его заключению.

Поэтому подготовка новой редакции Закона "О недрах" требует максимально деликатного подхода. Особенно это важно для тех норм, которые касаются свободы выбора той или иной системы отношений при использовании недр, а также обеспечения гарантий стабильности и неизменности форм недропользования, предоставленных недропользователю.

Договоры концессии в недропользовании

Хорошие перспективы в сфере недропользования имеют концессионные договора. Дело в том, что одним из главных содержательных признаков такого договора должно быть обязательное условие осуществления концессионером предусмотренных этим договором инвестиций. И только на этих условиях концессионер получает по договору права пользования определенным имуществом.

Таким образом, концессии могли бы быть использованы для решения проблемы привлечения инвестиций в топливно-энергетический сектор экономики. Разумеется, все это возможно только при наличии тщательно разработанного законодательства о концессионных договорах, т. е. скорейшей доработке и рассмотрения законопроекта "О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами".

Другой важнейший признак концессионного договора состоит в том, что объектом такого договора является имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

В связи с этим возникают проблема неурегулированности использования участков недр. Согласно Конституции РФ недра могут находиться не только в государственной и муниципальной, но и в частной, а также в иных формах собственности. Это положение необходимо учесть в Законе "О концессионных договорах" с тем, чтобы использование концессий применительно к участкам недр имело четкую и недвусмысленную правовую основу. Для этого такие участки недр было бы целесообразно специально выделить в качестве самостоятельного объекта концессионного договора.

Защита прав инвесторов: вопросы стабильности

При любых системах приобретения и осуществления прав пользования недрами - будь то лицензионная система или система, основанная на использовании гражданско-правовых, договорных форм, - всегда остается актуальной задача законодательного обеспечения защиты прав недропользователей (инвесторов).

Эта задача огромной государственной важности, поскольку без ее решения невозможно рассчитывать ни на приток инвестиций в российскую экономику, ни на эффективное использование государственной собственности, включая недра. Между тем, как известно, самый надежный способ защиты прав инвесторов - это обеспечение стабильности, понимаемой в широком смысле. Здесь под стабильностью имеется в виду такое состояние законодательства, при котором не только сохраняется неизменность его основных принципиальных положений, но и предусматривается надежный механизм соответствующих гарантий в тех случаях, когда нормы законодательства оказываются подверженными неблагоприятным для инвестора изменениям.

Закрепление собственности на недра в руках государства не должно означать, что государство может распоряжаться этой собственностью без учета прав тех лиц, которым участки недр переданы в пользование. Поэтому заявления представителей государственной власти о возможности изъятия лицензий у некоторых компаний в одностороннем порядке ставят проблему стабильности еще более остро.

Гарантии стабильности могли бы быть реализованы, в частности, путем их закрепления в форме соответствующих обязательств государства по гражданско-правовому договору с недропользователем, в том числе и в договоре концессии.

Стабильность правового режима недропользования определяет стабильность предпринимательской деятельности российских компаний, содействует укреплению конкурентных позиций этих компаний, устойчивому росту их капитализации.

Оборот прав пользования недрами

В общем контексте совершенствования отношений собственности в недропользовании заслуживает внимания также и вопрос оборота прав пользования недрами. Безусловно, гражданско-правовое регулирование отношений собственности в сфере недропользования имеет свои особенности. И определяется оно, прежде всего, тем, что недра и находящиеся в них полезные ископаемые являются особыми видами имущества, находящегося в государственной собственности. Причем его гражданский оборот ограничен.

В то же время права пользования недрами должны отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Однако на сегодняшний день действующие федеральные законы не предусматривают такого оборота прав пользования недрами.

Ранее уже неоднократно высказывались соображения о вовлечении в гражданский оборот прав пользования недрами с тем, чтобы обеспечить возможность перераспределения ресурсов между различными пользователями, а точнее - перераспределение пользовательских прав на нормальной рыночной основе в целях наиболее эффективного использования государственной собственности.

В результате легализации свободного оборота прав пользования недрами и создания, таким образом, "вторичного рынка" этих прав государство могло бы получить существенные выгоды, в том числе за счет вовлечения в разработку временно неиспользуемых месторождений, которые могли бы найти на этом рынке заинтересованных и более эффективных пользователей. С другой стороны, недропользователи могли бы более эффективно инвестировать полученные от реализации этих прав средства в разработку других месторождений.

Наконец, это позволит использовать механизм залога прав пользования недрами и реализации залогового права на публичных торгах, что, в свою очередь, может существенно облегчить доступ недропользователей к кредитным ресурсам на более выгодных условиях.

Вместе с тем необходимо также решить непростую задачу налаживания механизма осуществления государственного регулирования и контроля за формированием и функционированием рынка прав недропользователя.

Налогообложение в недропользовании

Зачастую реальным содержанием многих особенно радикальных предложений об изменении регулирования в недропользовании является желание их авторов увеличить налоговую нагрузку на сырьевой сектор с целью так называемого "перераспределения природной ренты". К таким инициативам, например, относится предложение помимо налога на добычу полезных ископаемых брать еще и плату за пользование недрами.

Безусловно, действующая сегодня в сырьевом секторе России система налогообложения далека от идеала. Полагаю, что результаты опыта (хотя и небогатого) применения системы налогообложения в недропользовании подвигают нас к той черте, когда наступает пора переосмысления и возможной корректировки ранее принятых решений. И в первую очередь требуют внимательного изучения самые разнообразные предложения, касающиеся изменения условий взимания налогов в нефтяной отрасли. Действующая система налогообложения нефтяных компаний оказалась неэффективной. Она не обеспечивает реальных стимулов к разработке месторождений ни для крупных компаний, ни для мелких предприятий, которые при данной системе вообще не в состоянии выйти на уровень рентабельности. И эту систему надо менять. Но и в этом процессе необходимо соблюдать высокую степень осторожности.

Вот почему необходимо еще раз отметить, что регулирование отношений в недропользовании тесно связано с формированием благоприятного инвестиционного климата в стране. От того, на каких принципах будут базироваться правовые основы недропользования в России, во многом и будет зависеть ее будущее.

Журнал «Экономика России: ХХI век» № 12