Справедливая нефть

Природная рента придаст новый импульс развитию экономики

Нефтяная промышленность России является одной из самых либеральных в мире. Помимо России, только в четырех странах - США, Канаде, Великобритании и Франции - нефтяной бизнес ведут частные компании. В остальных странах этим занимаются государственные или смешанные организации. Причем даже в вышеназванных странах, за исключением США, нефтяной рынок жестко регулируется государством.

С 19 века в США существует движение так называемых "джорджистов". Его представители последовательно отстаивают позицию, в соответствии с которой государство должно отменить или снизить значительную часть налогов на производство и взамен этого обложить налогами хозяев земли и владельцев природных ресурсов. Такой способ формирования бюджета не оказывает угнетающего воздействия на производство и, вместе с тем, приносит доходы, вполне сопоставимые с прежними. Понятно, что чем большими природными ресурсами располагает страна, тем больше у нее возможность формирования доходов бюджета за счет ренты.

Нефтяной спор

В последнее время в обществе все чаще спорят о том, много или мало платят в бюджет отечественные нефтяные компании. Как правило, россияне уверены, что нефтяные доходы в стране распределяются несправедливо, а владельцы крупнейших компаний отрасли получают неоправданно большую прибыль.

У нефтяников - абсолютно противоположная позиция. Они считают, что налоговое бремя не способствует разведке полезных ископаемых, разработке небольших месторождений, добыче "трудноизвлекаемых" запасов и восстановлению земельных участков после прекращения добычи. Кстати, чрезмерно большие доходы имеют далеко не все нефтедобывающие предприятия, а лишь те, кому достались наиболее качественные месторождения. Перекос в налогообложении сегодня привел к тому, что крупные корпорации, получая высокие доходы, платят всего 2,5% из прибыли, а малые и средние предприятия вынуждены отдавать от 20 до 60%. В итоге огромное число проектов оказываются вовсе нерентабельными. По мнению ученых РАН и Национального Инвестиционного Совета (НИС), справедливое распределение доходов вкупе с более эффективным использованием природных ресурсов возможно только при изъятии если не всей, то, по крайней мере, основной части нефтяной ренты.

Дискуссия на эту тему длится почти год. Ведь рента затрагивает сферу реальных финансовых интересов всех нефтяных компаний страны. Ее изъятие неверно рассматривать как одну из разновидностей налогов, которые, как известно, оказывают угнетающее воздействие на производство. И хотя величина ренты не может не быть объектом торговли между природопользователями и собственником - государством, последнее не должно играть в "поддавки".

Особенно актуальным вопрос о ренте стал после того, как принятый в январе 2002 г. налог на добычу полезных ископаемых, несмотря на радужные прогнозы многих экспертов, оказался неэффективным. Постепенно становится очевидно, что природная рента - это реальные средства, на которые общество вполне может рассчитывать. Тем более, что подобный положительный опыт существует во многих зарубежных странах.

Сейчас нашему государству необходимо создать в нефтяном секторе такую систему взаимоотношений, при которой его потребности были бы в наибольшей степени согласованы с интересами бизнеса и общества. Только в этом случае нефтяные компании будут разрабатывать нужные месторождения в наиболее приемлемые сроки. В свою очередь, общество, а не бюджет, будет получать адекватную отдачу от эксплуатации недр: создание новых рабочих мест, производство бензина для автомобилей, рекультивация земель после завершения разработок. Наконец, государство получит от нефтяников столько налогов, сколько нужно для наполнения бюджета. По данным ЮНЕСКО, стоимость природных недр в России составляет 160 тыс. долл. на человека. Это в 10 раз больше, чем в США и Канаде. И государство, будучи собственником, вправе взимать плату с тех, кто пользуется месторождениями.

"Еще одна важная функция ренты - выравнивание доходности для вложения капитала. Если рента собственником не изымается, не важно, является ли этот собственник государством или частным лицом, то это наносит удар по рыночному механизму, который деформирует, искажает то, что экономисты называют аллокацией (размещением) ресурсов", - говорит вице-президент РАН, сопредседатель Попечительского Совета НИС Александр Некипелов. В результате создается мощное поле притяжения капитала в тех отраслях, где он дает большую отдачу, в частности, топливно-сырьевых. В то же самое время ограниченность этого ресурса не позволяет всем вкладывать туда капитал. Наивно надеяться на то, что в подобных условиях капитал естественным образом направится в "хай-тек", в новые разработки.

Сейчас много говорят о том, что нынешний госаппарат не в состоянии эффективно изымать ренту в силу своей коррумпированности и непрофессионализма. К сожалению, в этом есть немалая доля истины, поэтому проблема реформы госслужбы, о которой сейчас так много споров, является одной из острейших. Однако это препятствие можно обойти, переведя механизм изъятия ренты в сугубо рыночный режим. С этой целью предлагается создать государственную компанию, которая должна будет обеспечивать на конкурсной основе доступ к эксплуатации природных богатств.

Дифференцированный подход

Сколько именно средств нужно для наполнения бюджета, зависит от того, на что мы расходуем бюджет и, в частности, нефтяные деньги. В России, как и во многих нефтедобывающих странах, эти средства не должны полностью растворяться в бюджете. Часть их необходимо расходовать на решение перспективных, стратегических задач: экологическую защиту, развитие нефтяной науки, восполнение ресурсов и т. д. Кроме этого эксперты НИС предлагают за счет нефтяных поступлений создать стабилизационный фонд, страхующий государство на случай очередных резких снижений цен на нефть на мировом рынке.

Система взаимоотношений между государством и бизнесом должна стать более гибкой. Нынешняя схема "типового" налогообложения уравнивает всех нефтяников. Но каждое месторождение нефти уникально как по величине запасов, так и по развитости инфраструктуры, климатическим условиям и многим другим признакам. Любой источник природного сырья требует построения особых взаимоотношений между его пользователем и государством - собственником недр. Конечно, на этапе стабильной добычи с нефтяников можно брать большие налоги. Но в начале освоения нового месторождения и в конце - на этапе падающих показателей - налоги должны быть невысокими. Ставки повышенных и пониженных сборов надо отрегулировать таким образом, чтобы в сумме - по всем месторождениям - бюджет не понес никаких потерь, а нефтяные компании получали достойную прибыль на вложенные средства. В противном случае одни месторождения будут преждевременно забрасываться, а другие - просто опустошаться.

Стратегия развития нефтяного сектора, несмотря на поручения Правительства, до сих пор так и не разработана. А без нее невозможно создать гибкую систему взаимоотношений в отрасли. На данный момент выдано приблизительно 2,6 тыс. лицензий на разработку нефтяных месторождений. При этом по четверти из них работы не ведутся. "Есть предложение отнимать эти "неработающие" лицензии. Но мне кажется, нужно просто создать грамотный налоговый режим. Хочешь работать там, где это нужно обществу, - государство облегчает налоговое бремя, не хочешь - усиливает. Таким образом, бизнес постепенно решит, что ему делать с неиспользуемыми ресурсами", - отмечает А. Некипелов.

Эксперты НИС считают, что импульс дальнейшему развитию могут придать только выстроенные специалистами оптимальные формы взаимоотношений государства и бизнеса, основанные на партнерстве, сервисных контрактах. По их мнению, наилучшим вариантом реализации таких взаимоотношений может стать концессия, с помощью которой многие страны мира добились серьезных успехов в использовании своих природных богатств. Сейчас на таких условиях в мире добывается 40% нефти. По сути, концессия - это договор о возмездной и срочной передаче кому-либо права добывать и распоряжаться нефтью из конкретного месторождения. Это более гибкий инструмент в отличие от нынешней лицензионной системы. Ведь лицензирование является своеобразным административным ресурсом, с помощью которого государство устанавливает правила игры и выбирает игроков. И, понимая это, бизнес старается повлиять на оптимизацию условий лицензии, в том числе и коррупционными методами. К сожалению, в силу распространенности подобных взаимоотношений, Россия еще не готова к моментальному введению концессионной системы.

Общественная необходимость

В 90-е годы, в период "экспериментального капитализма", определились наиболее существенные производственные проблемы. Были подорваны основные отрасли, прежде всего - высоких технологий, сформировалась серьезнейшая зависимость страны от экспорта топлива и сырья. Усилилось социальное расслоение общества, существенно ухудшилось качество услуг в области здравоохранения, культуры, назрел острейший кризис в образовательной сфере. Нарушилось нормальное функционирование экономического пространства, увеличился разрыв между регионами в интенсивности хозяйственной деятельности и уровнем доходов.

Сейчас многие убеждены, что единственный выход из сложившейся ситуации заключается в полной децентрализации. В качестве панацеи предлагается последовательное и быстрое установление рыночных принципов во всей внутри- и внешнеэкономической деятельности, полная валютно-финансовая либерализация, дальнейшее уменьшение роли государства в перераспределении общественного богатства - ВВП.

Сторонников этого подхода беспокоит, что так называемые "расходы расширенного правительства" (расходы федерального бюджета, региональных бюджетов и внебюджетных фондов) колеблются сейчас в пределах 34-36% от ВВП. По мировым меркам, это очень низкая доля. Например, в среднем по странам - членам ОЭСР этот показатель составляет 50% всего ВВП. В наиболее успешных странах бывшего соцлагеря (в Чехии, Словакии, Венгрии, Польше, Словении) эта величина колеблется от 40% до 45%. Сейчас, по предложению некоторых членов Правительства, "расходы расширенного правительства" в России предлагается сократить до 30% и даже до 20% от ВВП. Считается, что если государство будет изымать у частного сектора меньше средств, то бизнесмены направят освобожденные средства на развитие экономики.

Конечно, при наиболее благоприятном развитии ситуации предложенный механизм способен обеспечить очень высокий темп роста. Прежде всего, произойдет переток ресурсов в те сферы, где они дают наибольшую отдачу. Сейчас в основном это топливо, сырье и сопутствующие им отрасли. Но даже при идеальном решении задачи проблем не миновать. Структурная ломка будет означать крах практически всей сферы "хай-тек", вызовет колоссальные сложности, связанные с безработицей, миграцией рабочей силы и еще большим распространением депрессивных регионов. Невозможно будет обеспечить модернизацию экономики, укрепить хотя бы часть высокотехнологического сектора, даже сохранить позиции в области науки, которая станет узкоприкладной, ориентированной на конкретные "успешные" сектора экономики.

Есть много сторонников и у совершенно другого пути развития. В соответствии с ним, наряду с безусловным совершенствованием рыночных институтов, необходимо сформировать государственную промышленную политику и политическую систему, соответствующую ценностным критериям развитых западных систем, прежде всего в социальной сфере. В этом случае должно произойти восстановление части наших позиций в сфере высоких технологий, инновационной деятельности, большей толерантности в социальной политике, в том числе и в распределении доходов, борьбе с нищетой. Однако без мощного государственного механизма добиться этого невозможно. Поэтому такой подход предполагает не ослабление, а усиление роли государства. Его сторонники выступают против несвоевременной полной либерализации валютного рынка и режима капитальных трансфертов между странами, за активное противодействие оттоку капитала за рубеж. Более того, этот круг задач требует не уменьшения, а увеличения расходов "расширенного правительства". Увеличить этот показатель до 40-45% от ВВП - вполне реально. И добиться этого можно не за счет увеличения классических сборов, которые всегда оказывают негативное воздействие на производство, а за счет рентных платежей. При этом возможно даже сокращение обычных налогов на производство и увеличение общего объема платежей исключительно за счет ренты.

Евгений Жуков

Журнал «Экономика России: ХХI век» № 12