Политика в сфере госдолга: 2003-2008

Долговая нагрузка

По состоянию на 1 января 2003 г. объем государственного долга РФ составил 144,9 млрд. долл., или 4605,7 млрд. руб. (42,4% ВВП против 101,6% ВВП на начало 2000 г.).

По состоянию на 1 января 2003 г. объем государственного внешнего долга РФ составил 123,5 млрд. долл., или 36,2% ВВП, сократившись более чем на 30% по сравнению с началом 2000 г. (158,4 млрд. долл. или 89,5% ВВП).

Государственный внутренний долг РФ за данный период вырос на 17,7% и составил на 1 января 2003 г. 680,3 млрд. руб., или 21,4 млрд. долл.

Текущие показатели "долговой устойчивости" страны в соответствии с международной методикой свидетельствуют о том, что страна преодолела последствия финансового кризиса 1998 г. и существенно сократила бремя государственного долга.

В настоящее время по основным показателям долговой нагрузки РФ относится к государствам с умеренным уровнем долга. Относительно невелика и долговая нагрузка на бюджет. Отношение платежей по обслуживанию долга к собственным доходам федерального бюджета снижаются и составляют на конец 2002 г. 12%.

В первую очередь этому способствовала последовательная политика, направленная на отказ от новых внешних заимствований в сочетании с операциями по активному управлению государственным внешним долгом. В результате реализации государственной долговой политики, направленной на урегулирование задолженности бывшего СССР, удалось также полностью решить проблему "пиковых платежей" по внешнему долгу, в частности, на 2003 г.

Успешная реализация положений Долговой стратегии РФ на среднесрочную перспективу до 2005 г. в сочетании с благоприятной для России внешнеэкономической конъюнктурой и устойчивым экономическим ростом привели к достижению основных намеченных целей в области государственной долговой политики уже к началу 2003 г., что позволило РФ добиться наиболее выгодных с 1997 г. условий потенциальных заимствований на международных рынках капитала.

Сохранение в течение 2000-2002 гг. большого положительного сальдо платежного баланса, быстрый рост золотовалютных резервов, профицит бюджета обеспечили быстрое повышение суверенного кредитного рейтинга страны. В этих условиях уже в 2003 г. проблема внешнего долга, его погашения и обслуживания перестает оказывать определяющее влияние на развитие экономики и бюджетную политику страны.

На рынке государственного внутреннего долга также происходили позитивные перемены. Были проведены новации по государственным ценным бумагам, восстановлено доверие участников рынка, отлажена инфраструктура и нормативное регулирование рынка государственных ценных бумаг, что привело к значительному увеличению ликвидности рынка и объемов размещаемых на нем финансовых инструментов. Значительно улучшились качественные характеристики рынка.

Процентная политика на рынке государственного внутреннего долга в настоящее время напрямую связана с изменениями в денежной сфере. При заявлении основной целью денежно-кредитной политики сдерживания инфляции, а не сдерживания укрепления рубля, повышается привлекательность инвестиций в рублевые активы. В этой ситуации значительный объем свободных средств на рынке способствует резкому росту цен государственных обязательств.

В рамках политики управления государственным внутренним долгом Правительство РФ приступило к использованию государственных гарантий как способа стимулирования инвестиционной активности в отдельных отраслях экономики. Приоритет в этой области предоставлен развитию ипотечного жилищного кредитования.

С использованием механизма гарантирования обязательств субъектов экономики решаются и другие задачи, требующие участия государства: обеспечение закупочных интервенций на зерновом рынке, гарантии при страховании гражданской ответственности российских авиаперевозчиков по военным и связанным с ними рискам, страхование политических рисков при кредитовании экспорта и др. Причем государственные гарантии учитываются в составе государственного долга и влияют на его финансирование.

Положительные изменения в экономике страны и достигнутые результаты реализации долговой политики создают основу для изменения стратегии в области государственных заимствований на внешнем и внутреннем рынках в предстоящие годы.

Текущие проблемы

Несмотря на повышение уровня суверенного кредитного рейтинга России и улучшение условий привлечения государственных заимствований, основной проблемой остается отсутствие возможности устойчивого рефинансирования государственного долга за счет внутренних и внешних заимствований в необходимых объемах и на благоприятных условиях.

При этом способность осуществлять внешние займы ограничивается не только сравнительно низким кредитным рейтингом РФ, но и риском сокращения доступа на рынки заимствований по причинам, не зависящим от страны: политическая ситуация в мире, долговые кризисы в крупнейших развивающихся странах и т.д., а также сохраняющейся относительной структурной слабостью экономики России, ее высокой зависимостью от колебаний мировых цен на энергоносители.

Возможности гарантированного привлечения государственных займов для целей рефинансирования долга ограничены также и стоимостными условиями заимствований.

В структуре внешнего долга преобладают нерыночные долговые инструменты и обязательства. Так, более 42% внешних обязательств приходится на соглашения по долгу бывшего СССР со странами - членами Парижского клуба и другими странами - официальными кредиторами. Кроме того, 6 млрд. долл. (около 5%) представляют собой неурегулированные обязательства по долгу бывшего СССР. Только 37% внешнего долга выражено в рыночных инструментах: еврооблигациях и облигациях государственного внутреннего валютного займа - ОВГВЗ.

К началу 2003 г. долгосрочный рейтинг России по заимствованиям в иностранной валюте и облигациям внешних облигационных займов соответствовал "среднему качеству инвестиций с некоторыми спекулятивными элементами". Кардинальное улучшение рейтинга и переход в инвестиционную категорию предполагают улучшение ряда макроэкономических индикаторов, отражающих долговую устойчивостъ экономики, до средних значений, характерных для стран с инвестиционным рейтингом в пределах Ваа1 - Ваа3 (низшие пределы инвестиционного рейтинга по методологии агентства Мооdу's).

В частности, в соответствии со сложившейся практикой оценки инвесторами платежеспособности суверенного заемщика и принятых в международной практике показателей долгового бремени страны, отношение государственного долга к ВВП не должно превышать 40-42% ВВП. Отношение общего внешнего долга страны, включая долг регионов и частного сектора, должно находится на уровне 60% ВВП, а коэффициент обслуживания внешнего долга (отношение всех платежей по общему внешнему долгу страны к поступлениям по счету текущих операций) на уровне 13-14% ВВП. Этот показатель для России в настоящий момент составляет 11,9% и вырастет до 14,3% в 2003 г. Вместе с тем, показатель отношения общего объема долга к поступлениям по счету текущих операций пока превышает показатель стран с инвестиционным рейтингом (131% против обычных 80-90%).

По другим параметрам РФ превосходит значительное число стран с инвестиционным рейтингом. В целом, при реализации базового сценария макроэкономического прогноза и сохранении позиции России в качестве нетто-плательщика по внешнему долгу предпосылки для перехода России в инвестиционную категорию кредитного рейтинга будут полностью сформированы к 2005 г.

Стратегия в области госдолга до 2008 г.

Активизация проведения структурных реформ, диверсификация экономики, бюджетная реформа, формирование стабилизационного фонда вызывают необходимость существенной корректировки стратегии в области государственного долга на период до 2008 г. Наибольшее значение для долговой политики будут играть следующие обстоятельства:

- продолжение налоговой реформы c дальнейшим сокращением налогового бремени и выпадающих доходов бюджетной системы;

- реформирование межбюджетных отношений с передачей на субфедеральный уровень части полномочий и бюджетных доходов;

- создание стабилизационного фонда, формирующегося за счет части доходов федерального бюджета;

- проведение широкого ряда структурных реформ, вызывающих дополнительную нагрузку на бюджетные расходы.

Поскольку экономическая и финансовая политики государства будут ориентированы на ускорение темпов экономического роста, основной целью долговой стратегии должно стать обеспечение благоприятных условий для проведения гибкой политики в финансовой, налоговой, бюджетной сферах, что предполагает увеличение значения государственных заимствований в качестве основного источника рефинансирования государственного долга. Реализация этой цели предполагает проведение активной государственной заемной политики.

В 2004-2005 гг. объем погашения государственной задолженности превысит 29,3 млрд. долл., в том числе внешнего долга - 18,9 млрд. долл. (по урегулированной части долга), внутреннего долга - около 10,4 млрд. долл. Вместе с тем, до достижения РФ инвестиционного рейтинга и необходимой емкости рынка внутренних заимствований Россия будет в состоянии привлечь средства на внутреннем и внешнем рынках в период 2004- 2005 гг. в размере не более 23-24 млрд. долл. без значительного ухудшения стоимостных условий заимствований и сокращения возможности доступа на рынки в последующие годы.

Емкость и ликвидность рынка государственного внутреннего долга в настоящее время еще достаточно ограничены. Кроме того, выплаты в пределах государственного внутреннего долга компенсационных сумм вкладчикам бывшего СССР и по товарным займам уменьшают чистое сальдо операций по внутреннему долгу на 30-35 млрд. руб. в год, что затрудняет существенное рефинансирование внешнего долга за счет внутреннего.

Объем внутреннего долга в 2004-2005 гг., рассчитанный, исходя из потенциального спроса и предложения на государственные ценные бумаги, возрастет до 1000 млрд. руб. (6,7% ВВП) на начало 2005 г. и до 1200 млрд. руб. (7,3% ВВП) на начало 2006 г.

Объем привлечения средств с этого рынка в 2004 г. предполагается в размере 260 млрд. руб., что обеспечит чистое сальдо в сумме 87 млрд. руб., в 2005 г. - 290 млрд. руб. и 110 млрд. руб. соответственно. Расчет возможностей внутреннего рынка сделан с учетом предположений, что средства накопительной пенсионной системы через управляющие компании будут инвестированы в государственные ценные бумаги в сумме, не превышающей 50% их величины, не будет либерализации доступа на рынок нерезидентов, а средства банковской системы будут инвестироваться в рынок госдолга в параметрах, сложившихся в 2003 г.

Исходя из общего объема погашения внутреннего и внешнего долга, в 2004-2005 гг. в суммах 450 и 550 млрд. руб. при сбалансированности бюджета в 2004-2005 гг. без профицита и дефицита при прогнозе поступлений от приватизации имущества и реализации госрезервов в размере до 50 млрд. руб. в год с внешнего рынка необходимо получить рефинансирование в сумме в 2004 г. - 136 млрд. руб. (около 4 млрд. долл.), в 2005 г. - 212 млрд. руб. (около 6 млрд. долл.).

В связи с тем, что погашение долга в этом варианте предполагает наличие значительных рисков заимствований на невыгодных условиях, наиболее приемлемым сценарием долговой политики является составление бюджета на рассматриваемый период с незначительным профицитом, что позволит сохранить устойчивое равновесие бюджетной и долговой ситуации и привлекать средства с внутреннего и внешнего рынка в объемах, соответствующих реальному инвестиционному спросу.

При таком подходе на первоначальном этапе (2004-2005 гг.) государственный долг РФ будет сокращаться, хотя и более медленными по сравнению с 2000-2003 гг. темпами. По предварительным оценкам, к концу 2005 г. государственный долг РФ сократится в этом случае до 29-30% ВВП.

В среднесрочной перспективе (2006- 2008 гг.) в условиях формирования достаточного для покрытия внешних неблагоприятных условий стабилизационного фонда и получения инвестиционного суверенного рейтинга РФ можно ожидать дальнейшего увеличения государственных заимствований, в том числе внешних, для целей полного рефинансирования долга.

Многократное преобладание долга, номинированного в иностранной валюте, является серьезным фактором риска, ставит управление долгом в жесткую зависимость от валютной политики и состояния платежного баланса, что предполагает необходимость постепенного замещения внешнего долга внутренним. При этом следует учитывать сохраняющиеся риски ограничения доступа на внешние рынки заимствований по независящим от России причинам.

В этой связи приоритет при осуществлении государственных заимствований должен быть отдан в долгосрочном плане внутренним заимствованиям. Возможность этого создает постепенное выравнивание условий привлечения внутренних и внешних заимствований.

При этом сравнительная эффективность привлечения внешних заимствований в значительной степени зависит от денежно-кредитной и курсовой политики Банка России, а их стоимость - от оценки инвесторами риска на РФ, которая может сильно колебаться в условиях неустойчивой внешнеэкономической конъюнктуры.

Журнал «Экономика России: ХХI век» № 12