ПЛАН ДЕЙСТВИЙ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ НА 2003 ГОД ПО РЕАЛИЗАЦИИ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РФ

УТВЕРЖДЕН РАСПОРЯЖЕНИЕМ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ ОТ 28 ФЕВРАЛЯ 2003 ГОД №252-Р

В 2002 г. продолжалась реализация утвержденной Правительством РФ в августе 2001 г. Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002-2004 г.) (далее - среднесрочная программа), осуществлявшейся на основе плана действий Правительства РФ. В то же время текущая скорость осуществления структурных реформ не позволяет создать условия для обеспечения устойчиво высоких темпов экономического роста. Экономика РФ растет в настоящее время относительно быстро на фоне мирового экономического спада, но недостаточно быстро для выхода на приемлемый уровень жизни в стране в обозримой перспективе.

2003 г. должен стать ключевым для ускорения реализации среднесрочной программы на основе обеспечения четкой координации и взаимосвязи проводимых реформ (с учетом их промежуточных результатов и имеющихся ресурсов на их осуществление) и определения приоритетов социально-экономического развития с точки зрения степени стимулирующего воздействия проводимых преобразований на рост экономики.

Одновременно должно быть обеспечено развитие стратегических заделов для повышения конкурентоспособности РФ в долгосрочной перспективе с учетом интеграции страны в мировую экономику.

Основным условием развития российской экономики является создание комфортных условий для начала, ведения и расширения бизнеса. В настоящее время эти условия реализуются не в полной мере.

Во-первых, остается существенным вмешательство государства в экономическую деятельность. По-прежнему значительной является доля государства в перераспределении экономических ресурсов и, как следствие, сохраняется высоким налоговое бремя. Прямое участие государства в производстве товаров и услуг ведет к созданию неравных условий конкуренции. Не происходит ощутимого снижения административных барьеров для ведения предпринимательской деятельности.

Во-вторых, имеющаяся рыночная инфраструктура не отвечает потребностям бизнеса и не создает благоприятную среду для его развития.

В-третьих, экономика РФ медленно интегрируется в мировую экономику, в то время как высокие темпы экономического роста не могут быть обеспечены исключительно за счет расширения внутреннего спроса

В-четвертых, экономика остается слабо диверсифицированной, сохраняется ее сырьевая направленность. Бюджет и уровень доходов населения в значительной степени зависят от экспорта углеводородного сырья. Такая ситуация подрывает возможности ускорения экономического роста за счет повышения конкурентоспособности продукции с высокой добавленной стоимостью, развития сферы услуг, создания экономики, основанной на знаниях.

В-пятых, неэффективность системы предоставления социальных услуг препятствует воспроизводству и повышению качества "человеческого капитала".

Без скорейшего решения указанных проблем невозможно ускорение экономического роста, обеспечение устойчивого повышения доходов населения, поэтому в 2003 г. основными приоритетами Правительства РФ в области реализации среднесрочной программы станут:

- реформа системы государственного управления;

- налогово-бюджетная реформа;

- институциональные и инфраструктурные реформы;

- стимулирование диверсификации экономики;

- повышение открытости экономики;

- формирование эффективной системы обязательного социального страхования и предоставления социальных услуг.

1. Реформа системы государственного управления

В 2002 г. стало очевидно, что действующая система государственного управления становится тормозом на пути проведения реформ, быстрого и адекватного решения назревших проблем в экономике и социальной сфере. Поэтому одной из приоритетных задач в области социально-экономического развития является создание эффективной системы государственного управления, включающей совершенствование форм и методов государственного регулирования, реформу системы контрольных и надзорных органов, кардинальное улучшение системы управления государственной собственностью.

В 2003 г. усилия будут сконцентрированы на следующих направлениях реформы государственной власти:

- увязка ресурсного обеспечения деятельности органов исполнительной власти с объемом исполняемых функций, создание в органах государственной власти стимулов для улучшения качества исполнения служащими своих функций, повышение их материальной заинтересованности, в том числе путем проведения в ряде органов исполнительной власти экспериментов, связанных с внедрением "бюджетирования по результатам";

- установление процедур, обеспечивающих обязательную предварительную оценку необходимости сохранения или дополнительного введения мер государственного регулирования, имея в виду возможный отказ от государственного вмешательства по результатам данной оценки;

- обеспечение четких и прозрачных процедур деятельности контрольных и надзорных органов в целях улучшения инвестиционного климата, совершенствование системы органов государственного надзора на основе объективных технических требований к продукции, сокращение избыточных функций, устранение дублирования как в области надзора и контроля, так и в полномочиях различных органов;

- усиление контроля (в том числе антимонопольного) за государственными закупками;

- сокращение присутствия государства как собственника в экономике и совершенствование системы управления государственным имуществом, разработка плана сокращения (в течение 3 лет) объектов государственной собственности, не связанных с осуществлением властных полномочий государства, его обороной и безопасностью;

- начало реформирования природопользования на основе внедрения эффективных механизмов обеспечения финансовых интересов государства как собственника природных ресурсов и выравнивания условий доступа к природным ресурсам.

2. Налогово-бюджетная реформа

Ускорение темпов экономического роста невозможно без дальнейшего снижения доли ресурсов, перераспределяемых государством.

Снижение налогового бремени будет стимулировать повышение производительности труда, а также снижать привлекательность "серых" схем ведения бизнеса.

Последовательность действий по осуществлению реформы будет отражена в трехлетней программе и определяется необходимостью обеспечения, прежде всего, высоких темпов роста. В этой связи особое внимание следует уделить Докладу о разработке среднесрочной программы налоговой реформы, включающей снижение налогового бремени на экономику (на 2003-2005 гг.).

Снижение налогового бремени должно быть увязано с реформой системы государственных расходов, включающей в себя снижение объемов этих расходов и повышение их эффективности, внедрение полноценного среднесрочного бюджетного планирования, изменение механизмов государственного финансирования.

В 2003 г. основными направлениями налоговой реформы станут:

- реформа системы имущественных налогов (налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения), которые должны стать серьезными источниками доходов региональных и местных бюджетов, а принципы их взимания должны стимулировать эффективное использование имущества. Необходимо исключить запасы, затраты и нематериальные активы из объектов налогообложения по налогу на имущество организаций, перейти на оценочную рыночную стоимость имущества в качестве налогооблагаемой базы, сократить перечень налоговых льгот, обеспечить возможность постепенного перехода в перспективе на налогообложение недвижимости;

- совершенствование системы налогового учета (эта система должна быть приближена к бухгалтерскому учету при сохранении дистанции между налоговой и бухгалтерской отчетностью), введение механизмов стимулирования инвестиционной активности налогоплательщиков;

- совершенствование порядка исчисления НДС, отказ от принципа "кредитования налогоплательщиком государства", для чего необходимо исключить авансы из налоговой базы и изменить порядок подтверждения нулевой ставки по экспортным поставкам с последующим возмещением НДС;

- снижение средней ставки единого социального налога;

- совершенствование взимания государственной пошлины, преобразование в государственную пошлину всех существующих сегодня платежей, уплачиваемых в связи с выполнением государственными органами юридически значимых действий;

- увеличение размеров имущественных вычетов, в том числе в целях стимулирования развития ипотечного кредитования;

- отмена налогового контроля за расходами физических лиц;

- подготовка к отмене с 2004 г. налога с продаж, разработка мер, направленных на обоснованную компенсацию потерь региональных бюджетов;

- совершенствование системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду и за пользование лесным фондом;

- расширение спектра используемых финансовых инструментов с целью стимулирования притока капитала.

В области государственных расходов необходимы:

- реализация среднесрочного бюджетного планирования, в том числе утверждение Правительством РФ параметров перспективного финансового плана на 2004-2006 гг., что позволит повысить предсказуемость бюджетной политики;

- формирование федерального (стабилизационного) фонда для защиты от неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры;

- реализация Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. в целях четкого разграничения бюджетных полномочий и сокращения "не финансируемых мандатов", формирования и развития объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов и повышения качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне;

- проведение анализа эффективности бюджетных расходов и подготовка предложений по их оптимизации с изменением механизмов их финансирования в целях создания возможности для снижения налоговой нагрузки на экономику при дальнейшем проведении налоговой реформы;

- разработка законодательной базы для поэтапного перехода на систему бюджетирования по результатам;

- внесение изменений и дополнений в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ в связи с учетом основных положений проектов Федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (в новой редакции) и "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".

3. Институциональные и инфраструктурные реформы

Рыночная инфраструктура, включающая в себя как производственную (электроэнергетика, транспорт, связь), так и финансовую инфраструктуру (банковская система, фондовый рынок, рынок страхования), играет важную роль в формировании благоприятной бизнес-среды. Эффективное функционирование рыночной инфраструктуры снижает производственные и трансакционные издержки бизнеса, оказывает значительное влияние на его конкурентоспособность и возможности роста и развития. Формирование благоприятной бизнес-среды также тесно связано с реформой государственного управления, сокращением полномочий контрольных и надзорных органов, продолжением усилий по дебюрократизации экономики.

В 2003 г. необходимо будет уделить особое внимание вопросам реформирования инфраструктурных монополий, поскольку от темпов и результатов их проведения во многом зависит и успех в осуществлении реформ в других сферах экономики. Реформы отдельных монополий тесно связаны между собой, что диктует необходимость усиления скоординированности их проведения, а также увязки по срокам и механизмам с реформой жилищно-коммунального хозяйства.

В 2003 г. реформирование естественных монополий будет осуществляться в соответствии с принятыми нормативными правовыми актами в этой сфере. Следующим этапом должны стать окончательное формирование необходимой нормативной правовой базы и активная реализация мероприятий по формированию инфраструктуры и субъектов рынка.

Исходя из этого, в 2003 г. основными задачами являются:

- продолжение проведения институциональных преобразований;

- развитие конкуренции;

- формирование прогнозируемой тарифной политики;

- повышение прозрачности функционирования естественных монополий.

Достижение поставленных задач будет осуществляться путем реализации плана мероприятий по реформированию электроэнергетики и программы структурной реформы на железнодорожном транспорте.

Важной задачей в 2003 г. станет развитие рынка газа в РФ, для чего необходимо обеспечить принятие концепции развития рынка газа и сформировать план по ее реализации.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства идет недостаточно быстрыми темпами.

В этой связи в 2003 г. необходимо обратить особое внимание на:

- широкомасштабный переход к адресным субсидиям, предоставляемым потребителям услуг жилищно-коммунального хозяйства;

- внедрение конкурентных принципов предоставления жилищно-коммунальных услуг.

Важным элементом рыночной инфраструктуры, создающим технические условия для роста бизнеса, снижающим трансакционные издержки, обеспечивающим внедрение новейших управленческих технологий и стимулирующим экономический рост на современной технологической основе, является современный уровень услуг связи (в том числе почтовой). В этой сфере необходимо дальнейшее продвижение по пути освоения самых передовых технологий связи, создания системы универсального обслуживания.

Огромный потенциал повышения эффективности использование природных ресурсов. Существующая система не устраивает ни пользователей природных ресурсов, ни государство. Для первых отсутствуют равноправные и "прозрачные" условия доступа к ресурсам.

Государство как собственник ресурсов не имеет эффективных механизмов обеспечения своих интересов.

Поэтому, прежде всего, необходимо выработать механизм установления и изъятия рентных платежей в целях обеспечения финансовых интересов государства как собственника, выравнивания условий хозяйствования пользователей природных ресурсов и стимулирования повышения эффективности работы предприятий, ввести полноценную состязательную процедуру предоставления прав пользования природными ресурсами. В этой связи необходимо принять Закон о недрах, новые редакции Водного и Лесного кодексов РФ.

Экономика не может устойчиво развиваться без наличия мощной и стабильной финансовой системы. Правительство РФ в 2003 г. обратит особое внимание на развитие фондового рынка, реформирование банковской системы, приведение российских стандартов финансовой отчетности в соответствие с международными стандартами.

Развитая банковская система является важнейшим элементом функционирования экономики. В этой связи в 2003 г. будет уточняться и продолжать реализовываться Стратегия развития банковского сектора РФ.

Важным инструментом перетока финансовых ресурсов является фондовый рынок. В последние годы капитализация российских компаний, акции которых котируются на рынке, растет темпами, превышающими показатели большинства мировых торговых площадок. Тем не менее, количество таких компаний остается крайне низким. Для стимулирования развития фондового рынка, дальнейшего повышения его капитализации, увеличения количества российских компаний-эмитентoв, акции которых котируются на фондовом рынке, необходима разработка плана мероприятий по развитию фондового рынка.

Для стимулирования выхода предприятий на фондовый рынок, предоставления им возможности привлечения заемных средств через акционерный капитал необходимо обеспечить "прозрачность" деятельности компаний, в том числе с помощью использования международных стандартов финансовой отчетности. Эта мера повысит привлекательность портфельных инвестиций для стратегических инвесторов. Правительству РФ в 2003 г. предстоит определить и закрепить в нормативных правовых актах порядок и сроки перехода российских компаний на Международную систему финансовой отчетности.

Развитие сферы науки и технологий отнесено к высшим приоритетам государства. В 2003 г. будет усилена работа по обеспечению условий для сохранения и развития пе-редовых научных школ, кадрового научноисследовательского потенциала, научной инфраструктуры, приборной базы для фундаментальных и прикладных научных исследований, являющихся средой для расширенного воспроизводства знаний. Одновременно будет продолжена работа по переориентации существенной части государственных ресурсов на адресную поддержку приоритетов развития науки, технологий и техники с учетом имеющихся в РФ заделов в научно-технической и образовательной сферах.

4. Стимулирование диверсификации и повышение открытости экономики

Преобладание экспорта углеводородного сырья в общей структуре экспорта, недостаточная диверсификация структуры экономики, низкий уровень добавленной стоимости производимой продукции приводят к неустойчивости развития позитивных макроэкономических тенденций последних лет, ставят экономику и уровень жизни населения в слишком большую зависимость от колебаний конъюнктуры мирового рынка.

Для преодоления этого дисбаланса в 2003 г. будут разработаны и реализованы меры, направленные на поддержку несырьевого экспорта, стимулирование снижения энергоемкости экономики, развитие высокотехнологичных производств. Важнейшим направлением диверсификации структуры экономики станет проведение налоговой политики, стимулирующей инвестиции. В связи с этим в 2003 г. необходимо принять соответствующие поправки в Налоговый кодекс РФ, а также разработать законодательную базу для создания в РФ особых экономических зон.

Важной задачей будет обеспечение инновационного характера экономического роста, максимальное использование в качестве его источника интеллектуального ресурса. На это будут нацелены разработка и реализация комплекса мер по стимулированию инноваций (через формирование национальной инновационной системы), оптимизация государственного научно-технического комплекса и изменение схемы финансирования науки с переходом к преимущественному финансированию исследований, стимулирование венчурных инвестиций, что позволит увеличить объемы внебюджетного финансирования приоритетных научно-технических разработок и создать условия для более активного использования их результатов в бизнесе, в первую очередь - малом и среднем. При этом приоритетным является формирование системы поддержки частных инвестиций в этой сфере.

Необходимо значительно повысить эффективность использования бюджетных средств в сфере науки: оптимизировать (в том числе путем сокращения количества государственных научных организаций) государственный сектор науки, перейти к преимущественному финансированию исследований на конкурсной основе.

Отдельными направлениями повышения инновационной составляющей валового внутреннего продукта станут создание нормативной базы и соответствующей инфраструктуры, позволяющей передавать технологии, созданные за счет средств федерального бюджета, для их доведения до уровня конечной наукоемкой продукции в частный сектор. Будут приняты дополнительные меры по регулированию правоотношений в сфере авторских и смежных прав, вовлечению в хозяйственный оборот и охране прав на результаты интеллектуальной деятельности.

В условиях глобализации высокие темпы экономического роста не могут поддерживаться исключительно на основе внутреннего спроса, необходима более полная интеграция в систему мировых хозяйственных связей.

2003 г. должен стать решающим этапом переговорного процесса по вступлению РФ в ВТО на приемлемых для РФ условиях, что укрепит положение экспортеров на зарубежных рынках и будет способствовать выработке долгосрочных правил доступа иностранных производителей на отечественный рынок. Укреплению позиции РФ на переговорах будет способствовать завершение работы по приведению законодательства РФ в соответствие с нормами и правилами ВТО. Прежде всего, речь идет о законодательстве в области таможенного, налогового, валютного и технического регулирования, а также мер защиты внутреннего рынка. Таможенно-тарифная политика должна быть приведена в соответствие с задачами стимулирования несырьевого экспорта и импортозамещения.

В 2003 г. необходимо вывести процесс экономической интеграции РФ с Союзным государством, СНГ и ЕЭС на качественно новый уровень, что предполагает пересмотр приоритетов сотрудничества, переход от реализации и софинансирования межгосударственных коммерческих проектов к поэтапной гармонизации макроэкономической политики и законодательства, а также приведение в соответствие с международными нормами и правилами ВТО системы внешнеэкономического регулирования. В отношении Союзного государства необходимо четко определить этапы и формы интеграции, направить средства бюджета Союзного государства, предусмотренные на реализацию коммерческих проектов и предоставление экономической помощи, на финансирование интеграционных процессов.

5. Формирование эффективной системы обязательного социального страхования и предоставления социальных услуг

Социальная сфера остается приоритетным направлением деятельности Правительства РФ. В 2003 г. наибольшее значение приобретает реформирование здравоохранения и образования. Здоровье населения и уровень образования в конечном счете определяют качество жизни.

Основными направлениями развития системы образования будут являться: внедрение нормативной подушевой системы финансирования, интеграция профессионального образования и науки, в том числе фундаментальной, повышение качества образовательных услуг. Будет продолжена работа по оптимизации сети малокомплектных сельских школ.

Будут разработаны меры по расширению доступа к образованию лиц с ограниченными возможностями по состоянию здоровья, а также детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В сфере здравоохранения предстоит обеспечить принятие Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в РФ" и других нормативных правовых актов, необходимых для осуществления комплексной реформы системы обязательного медицинского страхования с 1 января 2004 г., которая направлена на повышение качества и обеспечение доступности бесплатной медицинской помощи.

Необходимо внести изменения и дополнения в Бюджетный и Гражданский кодексы РФ, а также обеспечить принятие Федерального закона "О специализированных государственных (муниципальных) некоммерческих организациях", что позволит начать переход от сметного финансирования к финансированию по факту оказания услуг.

В 2003 г. следует продолжить работу по реализации пенсионной реформы, в частности, принять нормативные правовые акты, обеспечивающие создание инфраструктуры для формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений и включение негосударственных пенсионных фондов с 2004 г. в систему обязательного пенсионного страхования в качестве страховщиков.

Журнал «Экономика России: ХХI век» № 11